La Cour des comptes européenne critique le mécanisme de protection civile

  

Dans un avis récent, la Cour des comptes européenne estime que si le mécanisme apporte une valeur ajoutée réelle, la nouvelle proposition pour 2028-2034 manque de clarté et de rigueur. Elle déplore une hausse budgétaire massive sans analyse de coûts détaillée et des objectifs stratégiques qui ne sont pas mesurables. L'institution pointe également des risques de double financement et une confusion opérationnelle entre la nouvelle plateforme de crise et le centre de réaction d'urgence (ERCC). Enfin, elle juge le cadre de performance actuel insuffisant pour évaluer l'efficacité des activités de réaction.


Aperçu global de l’avis de la Cour des comptes

Le document est l'Avis 06/2026 de la Cour des comptes européenne portant sur la proposition de règlement relative au mécanisme de protection civile de l’Union (MPCU) et à la préparation aux urgences sanitaires (HEPR) pour la période 2028-2034.

Le message principal est que, bien que la proposition vise à renforcer la coordination et la réactivité de l'UE face aux crises de plus en plus complexes, elle présente des lacunes importantes en termes de clarté, de gestion financière et de mesure de la performance.

Voici les points essentiels soulevés par la Cour dans les sources : 

• Une forte augmentation budgétaire sans justification détaillée : L'enveloppe financière indicative passe à 10,7 milliards d'euros pour 2028-2034, ce qui est significativement plus élevé que pour la période actuelle. Toutefois, la Commission n'a pas fourni d'analyse de coûts ou de calculs précis pour justifier cette augmentation.
• Des objectifs stratégiques peu mesurables : Si les objectifs sont alignés sur la stratégie de l'Union, ils ne répondent pas aux critères SMART (spécifiques, mesurables, atteignables, pertinents et datés). Il manque notamment des calendriers clairs et des modalités d'évaluation précises.
• Des risques de double financement et de confusion : La Cour souligne un manque de clarté dans la coordination avec d'autres programmes de l'UE, ce qui pourrait entraîner des chevauchements d'activités et des risques de double financement. De plus, la répartition des rôles entre l'ERCC et la nouvelle plateforme de coordination de crise n'est pas assez explicite dans le texte législatif.
• Un cadre de performance insuffisant : Les indicateurs proposés se concentrent trop sur la préparation et négligent l'évaluation de la performance des activités de réaction.
• Des doutes sur le mode de financement : Le recours par défaut au « financement non lié aux coûts » est critiqué car il présente des faiblesses en matière de transparence, de traçabilité des fonds et d'obligation de rendre compte.
• Des besoins de clarification juridique : La Cour demande que ses droits d'audit soient inscrits explicitement dans le dispositif juridique et suggère d'harmoniser la terminologie concernant les pays tiers associés pour éviter toute ambiguïté.

En conclusion, la Cour des comptes estime que la proposition doit être affinée pour garantir une meilleure valeur ajoutée européenne et une gestion financière rigoureuse du budget de l'UE



Le MPCU : un succès réel

Selon la Cour des comptes européenne, le bilan du mécanisme de protection civile de l’Union (MPCU) est globalement positif, bien que l'institution souligne la nécessité d'améliorer sa gestion future.

Voici les éléments qui ressortent des sources concernant son efficacité et son utilité : 

• Une valeur ajoutée reconnue : La Cour cite une évaluation de la Commission couvrant la période 2017-2022 qui conclut que le MPCU apporte une valeur ajoutée européenne réelle. Le dispositif permet d'obtenir des résultats qui ne pourraient pas être atteints par les États membres agissant seuls au niveau national ou local.
• Une efficacité opérationnelle passée : Dans ses publications précédentes citées en annexe, la Cour avait déjà jugé la coordination des réactions en cas de catastrophe en dehors de l'UE comme étant « globalement efficace » (Rapport spécial 33/2016).
• Un dispositif essentiel face aux crises majeures : Le MPCU est justifié par le fait que certaines catastrophes dépassent les capacités de réaction individuelles des États membres. Son rôle est devenu crucial lors de crises transfrontalières complexes, telles que la pandémie de COVID-19 ou la guerre en Ukraine, où une approche collective coordonnée est nécessaire pour éviter les doublons. Depuis sa création en 2001, il a d'ailleurs été activé plus de 800 fois.
• Un succès à confirmer pour l'avenir : Si le passé est jugé favorablement, la Cour exprime des réserves sur la nouvelle proposition pour 2028-2034. Elle estime que le nouveau dispositif manque d'une analyse étayée pour garantir que cette valeur ajoutée sera maintenue avec l'augmentation massive du budget et l'élargissement des missions.

Le gros point noir : l'absence d'une analyse de coûts détaillée

L'un des points noirs les plus critiques soulevés par la Cour des comptes concerne l'absence d'une analyse de coûts détaillée pour justifier l'augmentation massive du budget proposé pour la période 2028-2034.

• Une augmentation budgétaire considérable : l'enveloppe financière indicative pour le mécanisme de protection civile (MPCU) et la préparation aux urgences sanitaires (HEPR) s'élève à 10,7 milliards d'euros (en prix courants) pour la période 2028-2034. À titre de comparaison, le budget alloué au MPCU pour la période actuelle (2021-2027) n'était que de 3,6 milliards d'euros, ce qui représente un saut budgétaire très important.
• Un manque de justificatifs chiffrés : la Cour souligne que, bien que la Commission explique cette hausse par le maintien des activités actuelles et l'élargissement du champ d'application du mécanisme, elle n'a fourni aucune analyse de coûts concrète.
• Une absence de calculs et de répartition : plus précisément, le document de la Commission ne contient pas les calculs qui expliqueraient comment ce montant total a été estimé, ni la répartition prévue des fonds entre les différentes activités spécifiques à financer.
• Une exigence de transparence non satisfaite : pour la Cour des comptes, ces informations chiffrées et détaillées sont pourtant indispensables pour étayer et légitimer une telle augmentation budgétaire auprès des autorités législatives et assurer la bonne gestion financière du programme.

En résumé, la Cour estime que demander une enveloppe de plus de 10 milliards d'euros sans fournir de base de calcul précise constitue une lacune majeure dans la proposition de la Commission.



De multiples critiques émises par la Cour des comptes

Outre l'absence de justification budgétaire détaillée, la Cour des comptes formule plusieurs autres critiques importantes à l'encontre de la proposition relative au mécanisme de protection civile de l'Union (MPCU) : 

• Des objectifs stratégiques manquant de précision : Bien que les objectifs soient cohérents avec la stratégie de l'Union, ils ne répondent pas aux critères SMART (spécifiques, mesurables, atteignables, pertinents et datés). La Cour souligne qu'ils ne sont assortis d'aucun calendrier clair et que les modalités d'évaluation de leur réalisation restent floues.
• Des risques de chevauchement et de double financement : La proposition ne définit pas assez clairement comment la complémentarité avec d'autres programmes (comme le Fonds européen pour la compétitivité) sera assurée. En l'absence de mécanismes de coordination robustes, il existe un risque que des initiatives similaires soient financées plusieurs fois par différents programmes de l'UE.
• Un cadre de performance jugé insuffisant : Les indicateurs proposés se concentrent principalement sur la prévention et la préparation, mais négligent la mesure de la performance des activités de réaction aux catastrophes. De plus, certains indicateurs sont jugés trop vagues (comme la notion d'« articles critiques ») ou manquent de valeurs de référence pour suivre leur évolution.
• Un mode de financement moins transparent : Le recours par défaut au financement non lié aux coûts est critiqué car il présente des faiblesses intrinsèques en matière de transparence, de traçabilité des fonds et d'obligation de rendre compte.
• La protection des droits d'audit : La Cour regrette que ses droits d'audit ne soient pas explicitement mentionnés dans les dispositions juridiques du règlement, notamment pour les interventions dans les pays tiers, mais figurent uniquement dans les considérants.
• Des ambiguïtés terminologiques : Le texte contient des imprécisions sur la définition des « pays associés » et utilise parfois des formulations contradictoires, mélangeant des termes contraignants avec la mention « sur une base volontaire », ce qui pourrait nuire à la sécurité juridique du dispositif

Une autre critique : une confusion entre la nouvelle plateforme et l'ERCC

La Cour des comptes souligne que le manque de clarté juridique dans le règlement crée une incertitude sur la manière dont la nouvelle plateforme de coordination de crise s'articulera avec le centre de coordination de la réaction d'urgence (ERCC) déjà existant.

Voici les précisions apportées par la Cour sur cette confusion : 

• Des mandats qui semblent distincts dans le texte : Selon le texte législatif, les deux entités semblent avoir des rôles différents basés sur la nature de l'événement :L'ERCC intervient lors d'une « catastrophe », définie comme une situation ayant des effets graves sur les personnes, la santé ou l'environnement.
• La Plateforme intervient lors d'une « crise intersectorielle », définie comme une catastrophe ayant des répercussions simultanées sur plusieurs secteurs.
• Une contradiction avec les intentions de la Commission : Bien que le texte suggère deux entités distinctes, la Commission a précisé oralement à la Cour que la plateforme et l'ERCC ne constitueraient pas deux structures séparées. L'intention serait que l'ERCC gère la protection civile « classique », tandis que la plateforme traiterait les crises dépassant ce seul cadre.
• Une absence de règles de fonctionnement : La Cour relève que si le règlement prévoit la création de la plateforme, il ne contient aucune disposition précise sur son fonctionnement ni sur la manière dont elle coopérera concrètement avec l'ERCC.
• Un risque pour la gestion de l'urgence : Pour la Cour, cette répartition imprécise des responsabilités est problématique, car dans des situations de crise où des décisions doivent être prises rapidement, l'absence de dispositions claires en matière de coordination peut nuire à l'efficacité de la réaction.

En conséquence, la Cour conseille de mieux définir le rôle, la composition et les responsabilités de cette plateforme dans le corps même du règlement, et non seulement dans les considérants, afin d'assurer une base juridique solide et opérationnelle.


Des propositions et suggestions concrètes pour améliorer la situation


1. Gouvernance et clarté opérationnelle 

• Clarifier le rôle de la plateforme de coordination de crise : La Cour conseille de mieux définir, dans le corps du règlement, le rôle, la composition, les responsabilités et le fonctionnement de cette nouvelle plateforme, ainsi que ses modalités de coordination avec le centre de réaction d'urgence (ERCC).
• Harmoniser la terminologie : Elle suggère de clarifier et d'unifier les termes utilisés (par exemple, choisir entre « État » et « pays », ou entre « pays associé » et « pays tiers associé ») pour éviter toute ambiguïté juridique.
• Préciser les droits d'audit : La Cour demande que ses droits d'audit dans les États membres et les pays tiers soient explicitement inscrits dans les dispositions juridiques du règlement, et pas seulement mentionnés dans les considérants.

2. Gestion financière et transparence 

• Instaurer une dotation minimale : Pour concilier flexibilité et prévisibilité, elle préconise de fixer une dotation financière minimale réservée aux activités programmables de prévention et de préparation.
• Détailler les taux de cofinancement : Elle propose que les taux de cofinancement pour les activités liées aux urgences sanitaires (HEPR) soient précisés directement dans le règlement, comme c'est le cas pour la protection civile.
• Établir une liste d'actions éligibles pour la santé : Elle suggère d'inclure une liste indicative d'actions possibles pour le volet sanitaire afin de renforcer la prévisibilité pour les bénéficiaires.
• Réduire les risques de double financement : Elle recommande de clarifier le libellé de certains articles pour s'assurer que le cumul de soutiens financiers de l'UE ne dépasse jamais 100 % des coûts d'une action.

3. Amélioration du cadre de performance 

• Élargir les indicateurs : La Cour suggère de développer des indicateurs qui ne couvrent pas seulement la prévention et la préparation, mais qui permettent aussi d'évaluer la performance des activités de réaction.
• Rendre les objectifs mesurables : Elle propose de rendre les objectifs spécifiques plus précis, de les assortir de calendriers clairs et de définir des modalités d'évaluation rigoureuses.

4. Suggestions techniques et rédactionnelles

La Cour consacre une annexe entière (Annexe II) à des modifications textuelles précises du projet de règlement. Parmi elles : 

• Utilisation de rescEU : Elle suggère que toute utilisation des capacités rescEU à des fins nationales soit soumise à l'approbation préalable de l'ERCC.
• Système CECIS : Elle propose d'étendre l'obligation de communiquer la disponibilité des ressources via le système CECIS à la réserve européenne de protection civile.
• Mise à jour des évaluations de risques : Elle suggère d'aligner le texte pour obliger les États membres à mettre à jour leurs synthèses de risques dès qu'une modification importante du paysage des risques survient, sans attendre le délai de cinq ans.

 

 

synthèse par Pierre Berthelet

• Avis de la Cour des comptes européenne

 

L’Assemblée nationale adopte un rapport (très) critique sur l’espace Schengen. Frontex et la Cour de justice en prennent pour leur grade

  

Un décalage croissant les défis migratoires et sécuritaires, et la réponse européenne, une gouvernance Schengen molle, manquant de caractère opérationnell, des mesures non exécutées par les Etats membres, une réintroduction par les Etats membres aux contrôles aux frontières intérieures, hétérogène et tendant à à la permanence, une absence de circulation de l'information liée à systèmes d’information complexes et fragmentés. Le tableau dépeint par le rapport d'information de l'Assemblée nationale n'est guère réjouissant. En réalité, il fait déjà écho au rapport annuel de la Commission européenne de 2025 qui était déjà particulièrement critique. Quant à Frontex et aux cours européennes (Cour de justice et Cour européenne des droits de l'Homme), ils ne sont pas épargnés par ce rapport sans concession. 


Des réponses européennes en décalage avec la crise

Face aux tensions persistantes qui affectent le fonctionnement de l’espace Schengen, l’Union européenne a progressivement déployé un ensemble de réponses juridiques et opérationnelles visant à préserver la libre circulation tout en renforçant la maîtrise des frontières et la sécurité intérieure.

Pour autant, cette évolution s’est opérée sans refondation politique d’ampleur ni redéfinition explicite du projet collectif sous-jacent. Les réformes engagées peinent dès lors à traiter les causes profondes de la crise et à restaurer durablement la confiance, tant entre les États membres qu’auprès des citoyens, dans la capacité de Schengen à garantir simultanément la liberté de circulation et la sécurité.

Il en résulte un décalage croissant entre, d’une part, l’intensité des défis migratoires et sécuritaires auxquels l’espace Schengen est confronté et, d’autre part, la portée principalement technique et procédurale des réponses européennes qui leur sont apportées.


Une gouvernance molle et une absence de concret

En matière de gouvernance, le principal risque identifié sous la présidence française du Conseil de l’Union européenne était que le processus de consolidation engagé se limite à des échanges formels et à des conclusions peu opérationnelles, voire dépourvues de réelle portée politique. Si des avancées notables ont été accomplies pour permettre une meilleure appropriation des enjeux, du niveau technique au niveau ministériel, les résultats demeurent en deçà des ambitions affichées et peinent à produire un véritable effet structurant.

Certes, les programmes de travail sont aujourd’hui structurés autour d’un nombre restreint de priorités. Toutefois, les débats ministériels peinent encore à déboucher sur des orientations politiques claires et assumées. Les « outils Schengen » ont été renforcés afin de devenir des instruments d’alerte et d’anticipation, leur efficacité dépend cependant étroitement de la qualité et de la fiabilité des données transmises par les États membres, lesquelles restent inégales. La synthèse des évaluations Schengen annexée au rapport constitue un progrès, mais elle ne garantit pas, en elle-même, une traduction politique effective des constats établis.

En pratique, si les réunions affichent désormais une orientation vers les résultats, elles continuent de souffrir d’un déficit de conclusions opérationnelles. Les décisions substantielles demeurent rares, en dehors de certains dossiers législatifs ou de l’intégration de nouveaux États membres. Le risque est ainsi réel de voir le cycle annuel de travail se transformer en exercice essentiellement procédural, au détriment d’une capacité d’intervention rapide sur des enjeux urgents et concrets.

Par ailleurs, les États membres ont refusé que les orientations ministérielles prennent la forme de recommandations formelles proposées par la Commission, limitant ainsi la portée normative des échanges. 


Des mesures non appliquées

S’agissant de la gouvernance, celle-ci demeure fragilisée par un déficit d’exécution : près de 65 % des recommandations adoptées ne seraient pas mises en œuvre, ce qui affecte directement l’efficacité de la coopération policière et judiciaire et crée des vulnérabilités susceptibles d’être exploitées par des réseaux criminels. Bien que les textes européens encadrent de manière précise les mécanismes d’évaluation Schengen (programmation pluriannuelle et annuelle, visites programmées ou inopinées, rapports et recommandations) leur application effective resterait limitée, avec un taux de mise en œuvre inférieur à 35 %.

En définitive, l’insuffisante mise en œuvre des règles communes de gouvernance et des recommandations issues des évaluations met à l’épreuve la confiance mutuelle sur laquelle repose l’architecture même de Schengen.

Des pratiques hétérogènes conduisant à des contrôles intérieurs devenus quasi permanents

En dépit d’une structuration normative particulièrement aboutie, il faut noter la principale fragilité du système tient à l’exécution incomplète, et souvent hétérogène, des règles communes par les États membres.

L’article 25 autorise ces contrôles en cas de menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure. En pratique, la répétition des notifications et la reconduction régulière de motifs similaires contribuent à atténuer le caractère exceptionnel de ces mesures. Si le cadre procédural, il ne s’accompagne pas d’un contrôle substantiel contraignant de la nécessité ou de la proportionnalité des décisions nationales.

L’ensemble de ces usages, différenciés dans leurs modalités et leurs finalités, ne constitue pas une suspension formelle de Schengen. Ils traduisent toutefois une adaptation pragmatique et cumulative du dispositif, qui contribue à transformer, de manière progressive, les conditions concrètes d’exercice de la libre circulation au sein de l’espace européen.

Sans constituer une suspension formelle de Schengen, l’ensemble de ces usages différenciés en altère progressivement le fonctionnement, par l’accumulation de dérogations, la prolongation de dispositifs initialement temporaires et la diversification des pratiques nationales. Ce faisant, elle fragilise le compromis fondateur de Schengen, fondé sur la suppression durable des frontières intérieures en contrepartie d’une confiance partagée dans la capacité collective à assurer la sécurité de l’espace commun.

Pour M. Matthieu Marchio, co-rapporteur, la fragmentation de l’espace Schengen actuellement à l’œuvre ne traduit pas seulement un déficit de solidarité entre États membres, elle reflète également des conceptions politiques opposées de la souveraineté, de la sécurité et du rôle de l’Union européenne. Ainsi, certains États ont fait le choix de renforcer strictement le contrôle de leurs frontières extérieures et intérieures, tandis que d’autres ont privilégié une gestion plus libérale des flux migratoires. 


Une normalisation progressive de l’exception

Parallèlement, la multiplication des notifications de réintroduction des contrôles aux frontières intérieures depuis 2015 traduit une normalisation progressive de l’exception. Si le cadre juridique encadre ces réintroductions, leur contrôle effectif par la Commission demeure limité. Une fois instaurés, ces contrôles deviennent politiquement difficiles à lever, ce qui contribue à leur prolongation quasi permanente dans certains États.

Ce décalage entre intégration normative et fragmentation pratique exerce une pression directe sur le marché intérieur et sur la liberté de circulation. La fragmentation de Schengen ne procède pas d’un vide juridique, mais d’un affaiblissement de l’autorité commune et d’une mise en œuvre inégale des règles adoptées collectivement. 


Erosion de la confiance et affaiblissement du réflexe collectif

Les divergences observées entre États membres tiennent pour partie à des réalités objectives : situation géographique, pression migratoire différenciée, exposition variable aux menaces sécuritaires, capacités administratives inégales. L’Union est parvenue, jusqu’à présent, à concilier ces spécificités nationales avec des standards communs élevés en matière de gestion des frontières et de coopération policière. Mais cet équilibre reste précaire. Il exige une concertation permanente, fondée sur la solidarité effective et sur une confiance mutuelle qui ne peut être décrétée, mais doit être entretenue par la constance des pratiques.

Lorsque cette confiance s’érode, la tentation est grande pour les États de privilégier des réponses nationales, voire unilatérales. Le recours répété aux contrôles aux frontières intérieures, la mise en œuvre hétérogène des obligations communes ou la résistance à certaines réformes traduisent moins un défaut d’instruments qu’un affaiblissement du réflexe collectif.


Vers une renationalisation de la sécurité

L’ensemble de des instruments adoptés, liés à l’acquis de Schengen illustre une structuration progressive des mécanismes européens de gestion de crise, combinant coordination politique, outils opérationnels et encadrement juridique des dérogations. Pour autant, malgré ce renforcement formel de la gouvernance, une dynamique de « renationalisation » de la sécurité demeure perceptible. La multiplication et la prolongation des contrôles aux frontières intérieures témoignent des difficultés à préserver la cohérence de l’espace Schengen dans un contexte marqué par la pression sécuritaire et la défiance entre États membres (cf. infra).

Ainsi, Schengen apparaît moins fragilisé par le principe de libre circulation lui-même que par la difficulté persistante à organiser une réponse véritablement collective à des crises devenues structurelles.



Une jurisprudence de la CEDH qui « suscite des interrogations »

Pour M. Matthieu Marchio, co-rapporteur, l’analyse de la crise de Schengen ne peut faire l’économie d’un examen spécifique du rôle de la Cour européenne des droits de l’homme. Sa jurisprudence exerce, selon lui, une influence croissante sur les politiques migratoires et de contrôle des frontières, réduisant la marge de manœuvre des États dans l’exercice de leurs compétences régaliennes. Cette judiciarisation entretient une forme d’insécurité juridique pour les autorités nationales compétentes, complexifie les procédures d’éloignement et alimente le sentiment d’une dépossession démocratique. La tension entre protection des droits fondamentaux et impératifs de sécurité nationale constitue à ses yeux, dans cette perspective, l’un des nœuds centraux de la crise de Schengen.

La publication, en 2025, d’une lettre signée par plusieurs chefs de gouvernement européens (Autriche, Belgique, Danemark, Estonie, Italie, Lettonie, Lituanie, Pologne et République tchèque) exprimant leurs préoccupations quant aux effets de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme en matière d’asile et d’immigration s’inscrit dans un débat ancien au sein des États européens. Cette initiative a ainsi donné une visibilité politique accrue à des interrogations récurrentes portant sur l’articulation entre protection juridictionnelle des droits fondamentaux et effectivité des politiques migratoires.

Le rôle de la Cour européenne des droits de l’homme dans la garantie des droits fondamentaux est largement reconnu. Toutefois, l’évolution de sa jurisprudence en matière d’asile, d’éloignement et de contrôle des frontières suscite des interrogations croissantes quant à ses effets pratiques sur la conduite des politiques publiques et, indirectement, sur le fonctionnement de l’espace Schengen. En particulier, l’interprétation extensive de certaines dispositions de la Convention notamment l’article 3 (interdiction des traitements inhumains ou dégradants) et l’article 8 (droit au respect de la vie privée et familiale) a conduit à renforcer les obligations positives pesant sur les États.

Cette judiciarisation produit des effets systémiques. D’une part, elle tend à rigidifier l’environnement normatif dans lequel les États conçoivent leurs politiques migratoires, toute inflexion étant susceptible de contentieux. D’autre part, elle contribue à accentuer les divergences d’interprétation et de mise en œuvre entre États membres, chacun adaptant ses pratiques en fonction de sa propre lecture du risque contentieux. 


Une jurisprudence de la Cour européenne de justice qui entraîne un alourdissement procédural substantiel

Dans son arrêt du 21 septembre 2023, Avocats pour la défense des droits des étrangers (ADDE), la Cour de justice de l’Union européenne a jugé que des ressortissants de pays tiers en situation irrégulière contrôlés à une frontière intérieure ne peuvent faire l’objet d’un refus d’entrée que dans le respect des procédures et garanties prévues par la directive 2008/115/CE dite « directive retour ». La CJUE a ainsi exclu la possibilité de prononcer de simples refus d’entrée en dehors du cadre harmonisé fixé par cette directive.

Le Conseil d’État a tiré les conséquences de cet arrêt dans sa décision du 2 février 2024 « ADDE », en précisant que tout refus d’entrée doit désormais s’accompagner soit d’une mesure de réadmission, soit d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF).

Auparavant, les refus d’entrée, mesures caractérisées par des exigences de procédure et de formalisme limitées, permettaient d’éloigner rapidement vers l’État frontalier la quasi‑totalité des étrangers en situation irrégulière appréhendés aux abords des frontières intérieures. Désormais, les réadmissions, qui constituent l’instrument privilégié pour remettre les intéressés à l’État de provenance, impliquent un alourdissement substantiel de la prise en charge par les forces de sécurité intérieure : intervention d’officiers de police judiciaire, mobilisation de locaux de retenue, organisation matérielle des remises aux autorités frontalières.

Dans ce contexte, la doctrine « Force Frontières », validée et généralisée à l’ensemble du linéaire frontalier hexagonal par le Premier ministre à l’occasion du comité interministériel de contrôle de l’immigration (CICI) du 26 février 2025, vise à adapter le dispositif de contrôle aux exigences résultant de cette jurisprudence. Elle permet aux préfets de mobiliser un dispositif modulable en fonction du niveau de pression migratoire. 


Frontex : pas à la hauteur des ambitions

L’Agence n’est ainsi pas parvenue à atteindre la montée en puissance prévue. Alors que le contingent permanent devait atteindre 8 000 agents en 2024 et 2025, il ne regrouperait aujourd’hui qu’environ 5 000. Cet écart significatif fragilise la crédibilité de l’objectif capacitaire affiché et limite la capacité de déploiement rapide sur les zones les plus exposées.

À cette insuffisance quantitative s’ajoutent des déséquilibres dans l’utilisation et la répartition des effectifs, qui varient fortement selon l’État membre hôte des opérations. Au-delà du volume, la structuration même des fonctions opérationnelles pose également question. Les métiers de gardes-frontières sont répartis en près d’une dizaine de profils distincts, segmentation qui ne refléterait pas toujours le caractère pluridisciplinaire des missions exercées sur le terrain. Cette dispersion tend à rigidifier l’emploi des agents et à réduire la flexibilité opérationnelle attendue d’un corps permanent européen.


Une agence qui a plus grands yeux de grand ventre ?

Dans le prolongement de cet élargissement du mandat, Frontex a également développé des activités accrues en matière de formation, de recherche et d’innovation. Toutefois, ces initiatives apparaissent parfois en chevauchement avec celles d’autres agences, notamment le CEPOL (Agence de l’Union européenne pour la formation des services répressifs), ce qui interroge la cohérence et la lisibilité de la répartition des compétences au sein de l’architecture européenne de sécurité.

Sur le plan financier, l’Agence rencontrerait des difficultés d’exécution budgétaire, alors même que son budget avoisine 1 milliard d’euros en 2025. Cette sous-consommation relative des crédits contraste avec l’ampleur des missions qui lui ont été confiées depuis 2019 et renforce l’impression d’un décalage entre ambitions normatives et capacités administratives.

Enfin, la succession de réorganisations internes a pu rendre la structure de l’Agence moins lisible, avec des fragilités persistantes en matière de management, de chaîne de commandement et de clarification des responsabilités. L’ensemble de ces éléments met en évidence un écart entre l’extension considérable du mandat de Frontex et les capacités institutionnelles et organisationnelles effectivement mobilisées pour en assurer la pleine mise en œuvre. 


Des difficultés de définition du mandat de l’agence

L’élargissement des compétences de l’Agence a nourri un débat de fond sur sa nature et sa finalité. Deux conceptions s’opposent désormais à ses yeux : l’une tend à faire de Frontex un véritable corps opérationnel européen, doté de moyens effectifs de dissuasion et de contrôle ; l’autre privilégie une approche principalement normative, centrée sur l’encadrement par les droits fondamentaux. Dans cette perspective, M. Matthieu Marchio estime que la dimension opérationnelle doit primer. Au sein de l’agence Frontex des officiers aux droits fondamentaux sont recrutés sur contrats. Et leur présence dissuade les agents opérationnels et les gardes-frontières partenaires d’intervenir efficacement contre les entrées irrégulières.

Pour Mme Liliana Tanguy, co-rapporteure, l’argument selon lequel Frontex devrait se limiter à un rôle technique et de soutien néglige l’importance de ses fonctions réellement opérationnelles. L’agence n’est pas destinée à remplacer les forces nationales, mais à les appuyer et à apporter des moyens supplémentaires là où la pression est la plus forte.



Les limites persistantes du partage d’informations au sein de l’espace européen

La diversification des missions et la multiplication des canaux de communication, parfois insuffisamment identifiés, ont entraîné des pertes d’informations et un manque de visibilité globale, tant du côté des États membres que de l’Agence. Cette fragmentation est aggravée par la complexité des outils de transmission, l’absence d’interconnexion entre plusieurs plateformes et une organisation encore marquée par des logiques de silo, malgré les réorganisations engagées.

Ces fragilités se retrouvent dans l’élaboration de la vue d’ensemble de la situation de l’Union, qui demeure affectée par une qualité inégale des données et par une analyse insuffisamment consolidée aux niveaux national et européen. Des divergences persistent entre données nationales et européennes, notamment en matière de flux migratoires et de retours, ce qui fragilise la fiabilité des diagnostics communs.

Les systèmes d’information mis à disposition (FOSS, Virtual Aula, Opera-Evo, JORA, IRMA, Eurosur) sont nombreux mais peu intégrés. Leur accès demeure complexe, faute de centralisation des droits et d’interopérabilité effective. La Cour des comptes européenne avait déjà relevé des incohérences et un déficit de coordination. Si des progrès ont été accomplis depuis, l’échange d’informations continue de souffrir de limites techniques (incompatibilités entre bases de données), juridiques (disparités nationales en matière de protection des données), organisationnelles (coordination insuffisante entre agences) et opérationnelles (surcharge d’informations, formation inégale des personnels).

À titre d’exemple, s’agissant de la France et de la lutte contre le trafic de migrants, l’OLTIM se distingue par un engagement soutenu dans les échanges d’informations, notamment par l’intermédiaire du système SIENA d’Europol. Toutefois, il ressort de cette expérience qu’un déséquilibre peut exister entre le volume d’informations transmises et les retours effectivement exploitables, ce qui tend à limiter l’impact opérationnel des coopérations engagées.  

 

synthèse par Pierre Berthelet

• Rapport d'information de l'Assemblée nationale