Frontières, criminalité : l’aide opérationnelle à l’Ukraine par les agences européennes s’intensifient

 

Les agences européennes appuient les efforts apportés par l’UE à l’Ukraine. Un rapport conjoint des agences de Justice et Affaires intérieures (JHAAN) détaille les efforts coordonnés pour soutenir l'Ukraine face à l'agression russe. Les éléments clés de ce document à retenir sont l'extension du mandat de l'Équipe commune d'enquête (JIT) sur crime d'agression contre l'Ukraine, la création du Core International Crimes Evidence Database (CICED) et du Joint Operational Platform (JOP), le lancement par Frontex de la Cellule contre la criminalité transfrontalière (CBC Cell Ukraine), l'intégration par Frontex des officiers ukrainiens en tant qu'observateurs pays tiers au sein de ses opérations conjointes, le lancement du projet mis en œuvre par le CEPOL vise à aligner les compétences de la police ukrainienne sur les standards de l'UE, et une intensification de la collaboration entre Europol et Eurojust en matière de lutte contre la criminalité, notamment via l'opération OSCAR.



De quoi parle-t-on ?

La solidarité européenne est orchestrée par le Réseau des agences de Justice et Affaires intérieures (JHAAN), qui assure la mise en œuvre des décisions politiques au niveau opérationnel. 

• Composition du réseau : Les neuf agences impliquées sont Europol, Frontex, Eurojust, l'EUAA (Asile), le CEPOL (Formation), l'EIGE (Égalité de genre), l'EUDA (Drogues), eu-LISA (Systèmes informatiques) et la FRA (Droits fondamentaux).
• Présidence et mandat : En 2026, c'est l'EUDA qui assure la présidence du réseau et la rédaction de ce rapport. Le mandat du réseau consiste à assister les États membres et les pays tiers (Ukraine et Moldavie), tout en fournissant un soutien direct aux personnes touchées par la guerre.
• Synergies et domaines d'action : Leur travail dépasse la simple assistance immédiate pour inclure la lutte contre le trafic d'êtres humains, l'application des sanctions, le soutien à l'adhésion de l'Ukraine à l'UE et la production d'analyses de menaces en temps réel.

Justice et responsabilité pour les crimes internationaux

Le rapport détaille de manière approfondie comment les agences de l'UE transforment les engagements politiques en actions judiciaires concrètes. Voici un développement sur les trois piliers de la justice et de la responsabilité mentionnés :

1. L'Équipe commune d'enquête (JIT)

Le mandat de la JIT, initialement créée entre l'Ukraine et six États membres de l'UE, a été prolongé de deux ans au début de l'année 2026. 

• Résultats concrets : Après plusieurs années d'investigations sur les crimes commis dans les centres de détention, les premières accusations et notifications de suspicion ont été présentées dans plusieurs États en 2025, et des procès ont débuté en Ukraine.
• Nouvelle priorité : La JIT, en collaboration avec le Bureau du Procureur de la Cour pénale internationale (CPI-OTP), se concentre désormais spécifiquement sur le transfert illégal et la déportation d'enfants ukrainiens vers la Russie et la Biélorussie.
• Soutien financier et structurel : L'action de la JIT est renforcée par le Centre international pour la poursuite du crime d'agression contre l'Ukraine (ICPA), qui a reçu une contribution de 5 millions d'euros de la Commission européenne en décembre 2025 pour préparer le futur Tribunal spécial pour le crime d'agression.

2. La base de données CICED

Gérée par Eurojust, la Core International Crimes Evidence Database (CICED) n'est pas seulement un entrepôt de fichiers, mais un outil d'analyse active : 

• Contenu : Elle centralise plus de 10 000 fichiers de preuves (vidéos, photos, témoignages) provenant de 17 pays différents.
• Utilité opérationnelle : Eurojust utilise ces données pour identifier des chevauchements entre différentes enquêtes nationales et fournir des conseils juridiques sur mesure aux procureurs nationaux sur la manière de monter leurs dossiers de crimes de guerre ou de génocide.
• Interopérabilité : Elle est désormais utilisée pour répondre directement aux demandes d'information de la JIT et du CPI-OTP.

3. Le rôle technologique et analytique d'Europol

Europol apporte une expertise technique indispensable pour traiter la masse de données générée par le conflit : 

• Analyse médico-légale et OSINT : Le Centre européen de lutte contre le terrorisme (ECTC) analyse les séquences vidéo et les images satellites pour en extraire des preuves admissibles en justice. Une task-force dédiée à l'OSINT (Open Source Intelligence) soutient les demandes prioritaires de l'Ukraine et de la CPI.
• Exemple d'opération : En février et octobre 2025, Europol a soutenu une opération moldavo-ukrainienne ciblant des mercenaires du groupe Wagner, aboutissant à des arrestations et à la saisie de preuves électroniques cruciales.

4. Nouvelles plateformes de coopération sécurisée

Pour que ces agences travaillent ensemble sans risquer de fuites de données sensibles, de nouveaux outils ont été lancés : 

• Joint Operational Platform (JOP) : Un nouveau mécanisme d'échange sécurisé entre Eurojust et Europol sur les crimes internationaux a reçu un avis positif du Contrôleur européen de la protection des données en décembre 2025 et fait l'objet d'un projet pilote en 2026.
• JITs Collaboration Platform (JITs CP) : Développée par eu-LISA et Eurojust, cette plateforme facilite la gestion opérationnelle et le partage de preuves en temps réel entre les membres de l'équipe d'enquête.

Enfin, l'Ukraine participe désormais activement aux réunions du Réseau européen pour la poursuite du génocide en tant qu'observateur, ce qui permet un échange constant de meilleures pratiques sur l'utilisation des nouvelles technologies dans les enquêtes criminelles.



Soutien opérationnel et gestion des frontières

1. Développement sur le soutien de l'EUAA (Agence de l'UE pour l'asile)

L'EUAA joue un rôle critique dans la gestion de l'accueil des personnes déplacées, en allant bien au-delà du simple enregistrement : 

• Soutien ciblé dans les États membres : Si l'agence intervient dans 12 pays, elle apporte un soutien renforcé à Chypre, la Grèce, l'Espagne, l'Italie et la Roumanie spécifiquement pour la mise en œuvre de la Directive sur la protection temporaire (TPD).
• Nature des interventions : Outre les 35 000 enregistrements effectués en 2025, le personnel de l'EUAA assure la fourniture d'informations, des services d'interprétation, l'identification précoce des personnes ayant des besoins spécifiques et le soutien à la gestion des flux.
• Outils et formation : Un nouveau module de formation dédié à la protection temporaire a été créé. L'agence a également lancé la Base de données sur la protection internationale en Europe (DIP), qui centralise les cadres juridiques et les droits des bénéficiaires dans 30 pays.
• Coopération technologique : L'EUAA collabore avec la Commission européenne pour aider les États membres à enregistrer les bénéficiaires sur la Plateforme de protection temporaire de l'UE (TPP), afin d'harmoniser les données au niveau européen.

2. Développement sur l'action de Frontex

Frontex assure une fonction de "bouclier" et de facilitateur aux frontières extérieures, en articulant sécurité et respect des droits fondamentaux : 

• Déploiement du contingent permanent (Standing Corps) : Les agents déployés en Pologne, Roumanie, Slovaquie et Moldavie ne se contentent pas de surveiller ; ils participent activement à l'enregistrement, au filtrage (screening) des migrants et aux évaluations de vulnérabilité.
• Surveillance et analyse criminelle : Frontex a lancé les préparatifs pour une Cellule contre la criminalité transfrontalière (CBC Cell Ukraine) afin de mieux analyser les réseaux criminels opérant aux frontières. En Moldavie, l'agence utilise le cadre EUROSUR pour partager des données en temps réel sur les franchissements illégaux.
• Lutte contre les trafics : L'agence collabore étroitement avec Europol et Interpol pour contrer la traite des êtres humains et le trafic d'armes à feu lié au conflit. Elle promeut notamment l'usage d'un "Manuel sur les armes à feu" auprès des garde-frontières ukrainiens.
• Inclusion des officiers ukrainiens : Frontex intègre désormais des officiers ukrainiens en tant qu'observateurs pays tiers au sein de ses opérations conjointes organisées par les États membres de l'UE.

3. Une vision commune pour l'avenir

Le rapport souligne que l'EUAA et Frontex préparent déjà l'après-crise et l'adhésion de l'Ukraine :

• Alignement sur les normes UE : Les deux agences ont entamé un dialogue avec la Commission européenne pour financer un nouveau projet de renforcement des capacités.
• Objectif : Il s'agit d'aider les autorités ukrainiennes à aligner leurs pratiques de gestion des frontières et d'asile sur l'acquis communautaire et les standards de l'espace Schengen.
• Échange d'informations : Un canal de communication permanent a été établi entre l'EUAA, Frontex et Europol pour échanger des informations sur les développements de la guerre et coordonner leurs réponses en temps réel

Lutte contre la criminalité et sanctions 

Voici des précisions sur ces trois piliers de la lutte contre la criminalité et de l'application des sanctions, telles que détaillées dans le rapport de mai 2026 :

1. Sanctions et Opération OSCAR

La collaboration entre Europol et Eurojust s'est intensifiée pour transformer les décisions politiques en actions de saisie concrètes : 

• Target Group Sanctions (TGS) : Créé par Europol en mai 2024 au sein de son Centre européen sur la criminalité financière et économique (EFECC), ce groupe se consacre exclusivement à l'identification et au démantèlement des réseaux criminels impliqués dans le contournement des sanctions.
• Opération OSCAR : Cette opération d'envergure européenne, soutenue par Eurojust et Frontex, utilise les capacités de renseignement et de traçage financier d'Europol pour détecter les routes commerciales illicites et les flux financiers suspects. Elle cible des délits connexes tels que le blanchiment d'argent, la fraude douanière et la falsification de documents.
• Task Force "Freeze and Seize" : Eurojust joue un rôle de coordination central dans cette task force de la Commission européenne, en facilitant l'échange d'informations sur les procédures judiciaires nationales contre les oligarques russes et biélorusses listés.
• Projet Transporter : Lancé en novembre 2025 par Europol et l'OLAF, ce projet spécifique soutient les enquêtes sur les violations de sanctions liées à l'exportation de véhicules vers la Russie et la Biélorussie.

2. Projet TOPCOP II 

Le projet mis en œuvre par le CEPOL vise à aligner les compétences de la police ukrainienne sur les standards de l'UE : 

• Formation spécialisée : Les 214 officiers ukrainiens formés durant la période couverte par le rapport ont reçu des enseignements sur la lutte contre le crime organisé, mais aussi sur des techniques de pointe comme l'OSINT (Open-Source Intelligence) et le traçage des transactions illicites en crypto-actifs.
• Menaces hybrides : Un atelier spécifique a été organisé pour aider l'Ukraine et la Moldavie à répondre aux tactiques russes de désinformation, de manipulation et de déstabilisation démocratique.
• Trafic d'armes à feu : Dans le contexte de l'agression russe, des webinaires et des réunions d'experts ont été organisés pour renforcer la prévention du trafic d'armes à feu et d'armes légères, intégrant l'Ukraine aux discussions du "EU Support Hub" en Moldavie.
• Intégration opérationnelle : Le projet favorise la participation de l'Ukraine aux "Joint Action Days" (JAD) de la plateforme EMPACT, grâce à la publication d'un manuel spécifiquement adapté aux pays non membres de l'UE.

3. Système d'alerte précoce et monitoring des drogues

L'Agence des drogues de l'UE (EUDA) accompagne l'Ukraine dans la modernisation de sa veille sanitaire et criminelle : 

• Système d'alerte précoce (EWS) : L'agence fournit un soutien technique continu pour établir un système national efficace sur les nouvelles substances psychoactives (NPS). Des experts ukrainiens ont notamment effectué une visite d'étude en Slovénie pour s'inspirer de leur modèle.
• Plateforme de partage : L'Ukraine reçoit désormais en temps réel des alertes liées aux drogues via une plateforme virtuelle dédiée aux pays tiers et participe aux réunions techniques sur ces systèmes d'alerte.
• Analyses scientifiques : L'agence a financé le lancement de la première étude ukrainienne sur les métabolites de drogues dans les eaux usées, ainsi que la participation de l'Ukraine au projet ESCAPE (analyse des seringues collectées) pour mieux comprendre l'évolution du marché local.
• Alignement sur l'UE : Pour la deuxième année consécutive, l'Ukraine a soumis ses données selon les protocoles standardisés de l'UE, ce qui facilite les analyses comparatives et prépare son intégration future aux travaux de l'agence.

 

synthèse par Pierre Berthelet

• Rapport sur la contribution interagences

 

Gel et de confiscation : l’UE s’est doté d’un outil efficace mais perfectible

 

Face aux milliards d'euros brassés par le crime organisé, l'UE a déployé une arme majeure : la saisie simplifiée des avoirs par-delà les frontières. Le rapport présenté par la Commission européenne révèle un succès opérationnel avec des milliers de décisions déjà exécutées pour priver les réseaux de leurs profits illicites. Pourtant, entre barrières linguistiques et résistances des droits nationaux, le plein potentiel de ce bouclier reste entravé. Le défi est de taille : environ 60 % des avoirs criminels s'évaporent encore avant d'être localisés par les autorités.

Le message principal de ce rapport est que le règlement (UE) 2018/1805 constitue une pièce centrale et efficace du cadre juridique de l'Union européenne pour lutter contre la criminalité organisée en facilitant le gel et la confiscation des profits illicites par-delà les frontières. Bien que l'instrument soit largement utilisé et ait considérablement amélioré le recouvrement d'avoirs, son application rencontre encore des obstacles pratiques et juridiques qui limitent son plein potentiel.



Quel est le dispositif de gel et de confiscation instauré par le règlement (UE) 2018/1805 ?

La Commission européenne décrit le règlement (UE) 2018/1805 comme une « pièce centrale » et un « instrument clé » du cadre juridique de l'Union européenne pour lutter contre le blanchiment de capitaux et la criminalité organisée. Il remplit une fonction unique et essentielle en améliorant considérablement le recouvrement transfrontière des avoirs au sein de l'UE.

Le fonctionnement du dispositif mis en place par ce règlement repose sur les principes suivants : 

• Le principe de reconnaissance mutuelle : Le règlement établit des règles obligeant les États membres à reconnaître, sans autres formalités, les décisions de gel et de confiscation émanant d'un autre État membre. Une fois reconnues, ces décisions doivent être exécutées sur le territoire de l'État requis comme s'il s'agissait de décisions nationales.
• L'usage de certificats standardisés : La coopération est rationalisée par l'utilisation obligatoire de certificats standard, ce qui garantit un degré élevé de sécurité juridique et réduit les retards liés à l'absence de règles procédurales claires.
• Un champ d'application ciblé : Le dispositif s'applique exclusivement aux décisions rendues dans le cadre de procédures en matière pénale. En revanche, les décisions issues de procédures civiles ou administratives sont exclues de son champ d'application.
• Des délais d'exécution stricts :
• Pour les décisions de gel, l'autorité doit statuer et exécuter la demande « sans délai ». En cas d'urgence (risque de disparition des biens), le délai est réduit à 48 heures pour la reconnaissance et 48 heures supplémentaires pour l'exécution.
• Pour les décisions de confiscation, l'autorité doit statuer au plus tard dans les 45 jours suivant la réception de la demande.
• Des motifs de refus limités : Afin de préserver la confiance mutuelle, le règlement ne prévoit que des motifs de refus facultatifs et limités (Articles 8 et 19), principalement pour garantir le respect des droits fondamentaux (comme le principe ne bis in idem ou les droits de la défense).
• Une application directe : Contrairement aux directives, ce règlement est directement applicable dans tous les États membres participants et ne nécessite pas de transposition en droit national pour entrer en vigueur

Un succès opérationnel

Le rapport présente un bilan nuancé : si le règlement (UE) 2018/1805 est considéré comme un succès opérationnel et un outil indispensable, le succès global du gel et de la confiscation des avoirs criminels au sein de l'UE reste encore insuffisant. 

Le rapport qualifie le règlement de « pièce centrale » et d'« instrument clé » du cadre juridique de l'Union. Son succès se manifeste par plusieurs aspects : 

• Amélioration du recouvrement : Il a « considérablement amélioré le recouvrement transfrontière des avoirs » en simplifiant la coopération judiciaire.
• Volume d'activité important : Depuis son entrée en vigueur, il a facilité le traitement de milliers de dossiers. Entre fin 2021 et fin 2024, plus de 2 700 décisions de gel et 800 demandes de confiscation ont été reconnues par les États membres.
• Sécurité juridique : En établissant des règles détaillées et des certificats standardisés, il offre un degré élevé de sécurité juridique aux praticiens et évite les retards liés à l'absence de procédures claires.

Les difficultés de la mise en oeuvre du règlement

La mise en œuvre du règlement (UE) 2018/1805 rencontre plusieurs catégories de difficultés, allant d'obstacles administratifs à des conflits juridiques profonds avec les systèmes nationaux. 

1. Obstacles administratifs et de communication 

• Délais et charge de travail : Bien que les délais soient globalement respectés, des retards surviennent souvent en raison de la nécessité de demander des informations complémentaires ou de la charge de travail élevée des autorités compétentes. L'absence de délais précis dans le règlement pour les décisions de gel non urgentes contribue également à des disparités de traitement.
• Identification des autorités : Les autorités d'émission ont parfois du mal à identifier les bons points de contact dans l'État d'exécution, nécessitant fréquemment l'intervention d'Eurojust.
• Barrières linguistiques : La mauvaise qualité des traductions des certificats standard entraîne des malentendus et des retards. Certains États souhaiteraient d'ailleurs que les certificats en anglais soient acceptés, au moins pour les cas urgents.

2. Problèmes opérationnels de localisation et de gestion 

• Difficulté de localisation des biens : Environ 60 % des demandes de gel ne peuvent être exécutées car les biens ne sont pas localisés ou ont une valeur négligeable.
• Coûts disproportionnés : Le règlement ne permet pas de refuser une demande au motif que les frais de recouvrement sont supérieurs à la valeur des biens. De plus, les frais de gestion des avoirs gelés peuvent devenir excessifs si aucune décision de confiscation finale n'intervient rapidement.

3. Complexités liées à la restitution aux victimes 

• Droits multiples et concurrents : La restitution est complexe lorsqu'il existe plusieurs victimes ou des droits légitimes dans différentes juridictions, le règlement ne précisant pas la procédure à suivre dans ces cas.
• Obstacles nationaux : Certains États d'exécution refusent de restituer des biens avant qu'une décision de confiscation définitive ne soit rendue, invoquant leur droit national, ce qui contredit l'objectif de restitution rapide.

4. Conflits juridiques et résistance systémique 

• Prééminence du droit national : Le rapport souligne que les traditions et normes nationales priment encore parfois sur le règlement. Certains États imposent des conditions de coopération non prévues, comme l'obligation de reconfirmer ou renouveler régulièrement les décisions de gel pour qu'elles restent valides.
• Qualité des certificats : De nombreux refus de reconnaissance sont dus à des certificats incomplets ou incorrectement remplis (informations obsolètes sur les biens, erreurs de forme).
• Lacunes législatives : Les praticiens manquent de clarté sur l'articulation entre ce règlement et d'autres outils de l'UE (comme la décision d'enquête européenne). De plus, il n'existe pas de base juridique claire pour le dépistage d'avoirs après une condamnation ou pour le gel d'avoirs aux seules fins d'indemniser les victimes.

En résumé, si le règlement est un outil efficace, son plein potentiel est freiné par un manque d'harmonisation des procédures nationales et par des difficultés pratiques persistantes dans la gestion transfrontalière des avoirs.



Les difficultés du gel et de la confiscation 

En complément des points déjà abordés, les sources révèlent des difficultés plus spécifiques et structurelles qui entravent l'efficacité du gel et de la confiscation au sein de l'UE : 

• Le dilemme de la confidentialité : Il existe une tension entre l'obligation d'informer immédiatement les personnes concernées par une saisie et la nécessité de préserver le secret de l'enquête. Certains droits nationaux obligent à une notification immédiate, ce qui peut compromettre des investigations en cours si l'État d'émission avait demandé de différer cette information.
• L'impasse après la condamnation : Les praticiens soulignent l'absence d'une base juridique claire pour mener des enquêtes de dépistage d'avoirs après une condamnation définitive. Il n'est pas certain que les outils actuels soient suffisants pour garantir un recouvrement efficace une fois la phase pénale terminée.
• La transition vers le droit civil : Des difficultés surgissent lorsque des procédures pénales sont abandonnées. Le passage d'un gel pénal à une saisie civile pour protéger les créances des victimes est complexe et manque de clarté dans l'articulation entre les différents règlements européens.
• Les erreurs de routage et de forme : Au-delà de la qualité des certificats, la coopération est freinée par des erreurs humaines, comme l'envoi des demandes aux mauvaises autorités dans l'État d'exécution.
• L'interprétation des concepts : Des divergences apparaissent dans l'interprétation de notions clés comme l'« urgence » (certains États l'appliquant de manière beaucoup plus large que d'autres) ou la définition autonome des « procédures en matière pénale ».
• Le sort des tiers de bonne foi : Pour les décisions de gel, il n'existe pas de motif de refus explicite fondé sur l'atteinte excessive aux droits des tiers de bonne foi (par exemple, quelqu'un ayant racheté un bien frauduleux sans le savoir). En conséquence, certaines autorités utilisent des prétextes techniques (certificats incomplets) pour refuser la reconnaissance et protéger ces tiers.
• La gestion des preuves : Il est actuellement difficile pour les États de lier techniquement des demandes de saisie de preuves (via une décision d'enquête européenne) avec des demandes de gel d'avoirs liées à la même affaire, ce qui nuit à la cohérence de l'action judiciaire.

En résumé, si l'outil juridique existe, son efficacité est parasitée par des zones d'ombre législatives (post-condamnation, tiers de bonne foi) et des conflits de procédures entre les États membres.



Des pistes d'amélioration

À la suite de l'évaluation de l'application du règlement (UE) 2018/1805, la Commission européenne propose plusieurs pistes d'amélioration et s'engage dans une réflexion sur les évolutions futures pour rendre le recouvrement d'avoirs plus efficace. 

1. Améliorations pratiques et opérationnelles immédiates 

• Numérisation des certificats : La Commission mise sur la numérisation en cours pour réduire les erreurs humaines, comme l'envoi de demandes aux mauvaises autorités ou les certificats mal remplis. L'utilisation de messages et d'invites prédéfinis devrait garantir une plus grande cohérence entre la forme et le contenu.
• Renforcement de la formation : La Commission souligne la nécessité d'allouer des fonds de l'Union spécifiquement à la formation des praticiens participant à l'application du règlement, une idée largement soutenue par les États membres.
• Élaboration d'orientations (soft law) : Une majorité d'États membres et la Commission soutiennent la création d'orientations non contraignantes. Celles-ci viseraient à clarifier l'articulation entre ce règlement et d'autres instruments (comme la directive sur le recouvrement d'avoirs ou la décision d'enquête européenne) pour aider les praticiens à mieux comprendre le cadre global de l'UE.

2. Évolutions structurelles et législatives 

• Combler les lacunes juridiques : La Commission s'engage à examiner les limites actuelles du règlement, notamment pour permettre la coopération judiciaire pour le dépistage des avoirs après une condamnation et le gel d'avoirs aux seules fins d'indemniser les victimes (sans procédure de confiscation parallèle).
• Création d'un groupe d'experts : L'idée de créer un groupe d'experts pluridisciplinaire dédié au recouvrement des avoirs criminels est avancée pour favoriser une compréhension globale du système au sein de l'UE.
• Réexamen des pratiques nationales : La Commission appelle les États membres à modifier leurs lois ou pratiques nationales pour supprimer les conditions de coopération unilatérales non prévues par le règlement et pour mieux respecter les délais.

3. Réflexion sur les propositions des États membres

• Bien qu'elle ne les ait pas encore formellement adoptées, la Commission indique qu'elle examinera les recommandations spécifiques formulées par les États membres pour déterminer la voie à suivre. Ces propositions incluent : L'introduction de délais spécifiques pour la reconnaissance des décisions de gel.
• La création d'un motif de refus pour les avoirs de faible valeur (lorsque les frais d'exécution sont disproportionnés).
• L'autorisation d'utiliser des certificats en anglais pour les cas urgents.
• La mise en place d'un motif de refus explicite pour protéger les tiers de bonne foi.

En conclusion, la Commission se réserve le droit de prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect du règlement tout en travaillant à fournir des orientations claires pour l'insérer dans le cadre plus large de la lutte contre la criminalité organisée

 

 

synthèse par Pierre Berthelet

• rapport de la Commission européenne

 

 

Migration clandestine : le dispositif européen de sanctions contre les employeurs va être revu

  

La Commission européenne a remis un rapport sur la directive sur les sanctions contre les employeurs. Ce rapport (2021-2024) souligne une nette montée en puissance de la directive : les inspections ont atteint 600 000 en 2024 et les détections de travailleurs irréguliers ont bondi de 70 %. Les amendes annuelles dépassent désormais 200 millions d'euros, bien que les montants restent très disparates entre États. Cependant, des lacunes majeures persistent sur le suivi des sanctions pénales et la protection réelle des victimes. L’accès à la justice demeure entravé par la peur de l'expulsion et le manque d'information. Une évaluation approfondie est prévue courant 2026 afin de renforcer l'efficacité du dispositif. 


Quel est le message essentiel ?

Le message principal de ce rapport de la Commission européenne, qui couvre la période 2021-2024, est que si des progrès ont été réalisés dans l'application de la directive sur les sanctions contre les employeurs (Directive 2009/52/CE), des lacunes importantes subsistent en matière de protection des travailleurs et d'uniformité de l'application entre les États membres. Le bilan est jugé satisfaisant grâce à une professionnalisation des contrôles, une fermeté accrue envers les employeurs fraudeurs et une meilleure transparence des données européennes Malgré ces avancées, le rapport identifie des problèmes structurels : de fortes disparités dans la manière dont les 25 États membres appliquent les sanctions administratives et pénales. Des lacunes importantes persistent dans la collecte de données. 


D'où vient-on ?

La directive sur les sanctions contre les employeurs a été adoptée le 18 juin 2009 (Directive 2009/52/CE) pour établir des normes minimales de détection et de sanction de l'emploi illégal. Le rapport de 2021 : Un précédent rapport de mise en œuvre, adopté en 2021, avait souligné la nécessité d'une application plus efficace des inspections et des mesures de protection, tout en pointant le manque de données fiables.
Action depuis 2021 : Depuis lors, la Commission a intensifié ses efforts en favorisant l'échange de bonnes pratiques via le groupe d'experts sur l'immigration irrégulière et en créant, en 2022, un outil informatique dédié pour harmoniser la collecte de données statistiques entre les États membres. 


Où va-t-on ? Les perspectives et prochaines étapes

Le rapport actuel, qui couvre la période 2021-2024, définit plusieurs étapes cruciales pour l'avenir :

• Évaluation majeure en 2026 : La Commission lancera en 2026 une évaluation approfondie pour vérifier si la directive est toujours adaptée aux enjeux actuels et si des modifications législatives sont nécessaires pour combler les lacunes identifiées.
• Évolution du cadre juridique : Sur la base de cette évaluation, la Commission envisagera de clarifier ou de réviser les règles existantes, notamment pour renforcer les sanctions et la coopération transfrontalière.
• Renforcement opérationnel et budgétaire :Financement : Un appel à propositions dans le cadre du Fonds "Asile, migration et intégration" (AMIF) sera lancé en 2026 pour soutenir la protection des droits des travailleurs migrants.
• Autorité européenne du travail (ELA) : La Commission évaluera comment renforcer le mandat de l'ELA pour mieux lutter contre les abus dans les conditions de travail des ressortissants de pays tiers.
• Stratégie 2026 : Les conclusions du rapport alimenteront la future stratégie de lutte contre la traite des êtres humains prévue également pour 2026.
• Perspectives à long terme : La Commission incite les États membres à concevoir des plans de partenariat nationaux et régionaux dans le cadre du futur cadre financier pluriannuel post-2027.

En résumé, la période actuelle est une phase de transition entre une application renforcée des règles de 2009 et une future refonte potentielle du système prévue à partir de 2026.


De nombreux points positifs mis en avant par la directive

Selon le rapport de la Commission européenne, plusieurs éléments indiquent des progrès significatifs et permettent de tirer un bilan globalement satisfaisant de l'application de la directive entre 2021 et 2024 :

1. Augmentation et meilleur ciblage des inspections 

• Croissance constante des contrôles : Le nombre total d'inspections du travail a augmenté de manière régulière, passant d'environ 450 000 en 2021 à près de 600 000 en 2024.
• Efficacité accrue des détections : Le nombre de travailleurs migrants en situation irrégulière détectés lors de ces inspections a bondi de plus de 70 % entre 2021 et 2024.
• Ciblage stratégique : Les États membres ont affiné leurs méthodes d'évaluation des risques, ce qui a permis de concentrer les efforts sur les secteurs les plus exposés à l'exploitation, tels que la construction, l'agriculture et l'hôtellerie.

2. Renforcement du caractère dissuasif des sanctions 

• Hausse des sanctions financières : Le montant total des amendes infligées aux employeurs en infraction a fortement progressé, dépassant les 200 millions d'euros par an en 2023 et 2024, contre 126 millions en 2021.
• Évolution législative : Quatorze États membres ont modifié leur législation pour augmenter le niveau des amendes, affichant ainsi une volonté de rendre les sanctions plus dissuasives.

3. Amélioration de la gestion des données et de la coopération 

• Qualité des données : La Commission note une amélioration générale de la qualité et de la disponibilité des données statistiques par rapport à la période précédente.
• Outils technologiques : La mise en place en 2022 d'un outil informatique dédié a permis d'harmoniser la collecte d'informations au niveau européen.
• Échanges de bonnes pratiques : La coopération s'est intensifiée au sein du groupe d'experts sur l'immigration irrégulière, favorisant l'apprentissage mutuel sur les méthodologies d'inspection.

4. Avancées sur les mesures de protection 

• Permis de séjour temporaires : On observe une augmentation progressive de l'utilisation des mesures de protection, avec environ 5 000 permis de séjour temporaires accordés aux victimes d'exploitation particulièrement grave sur la période.
• Information des travailleurs : Plus de la moitié des États membres ont mis en place des mesures pour informer les employeurs de leurs obligations et les travailleurs migrants de leurs droits.

De très importantes faiblesses structurelles

Selon le rapport de la Commission européenne, bien que des progrès aient été réalisés, des faiblesses structurelles et des disparités majeures entre les 25 États membres subsistent, compromettant l'efficacité globale de la directive sur les sanctions contre les employeurs. 

1. Hétérogénéité dans l'application des sanctions

Il existe des différences considérables dans la manière dont les États membres punissent les employeurs en infraction : 

• Sanctions financières : Les niveaux d'amendes varient drastiquement. Les sanctions minimales par travailleur employé illégalement vont de moins de 500 € dans certains pays (Lettonie, Pologne) à 10 000 € dans d'autres (France, Luxembourg). Les plafonds maximaux oscillent entre 3 000 € et 500000 €.
• Sanctions pénales : La sévérité des peines d'emprisonnement manque d'uniformité, allant de peines sans minimum fixé à des peines pouvant atteindre 10 ans pour les cas aggravés.
• Mesures administratives complémentaires : L'application de mesures comme l'exclusion des marchés publics ou la fermeture d'établissements reste relativement peu fréquente et inégalement répartie.

2. Disparités dans les inspections et les résultats 

• Couverture des secteurs à risque : Le nombre d'inspections et le taux de couverture des entreprises varient énormément d'un pays à l'autre. Par exemple, en 2022, le taux de couverture était de 77,4 % en Slovaquie contre seulement 0,3 % en Suède ou au Portugal.
• Concentration géographique : La grande majorité des détections, des poursuites pénales et des condamnations au cours des quatre dernières années a été concentrée dans moins de la moitié des États membres.

3. Lacunes persistantes dans la collecte de données

Le rapport souligne des "trous noirs" statistiques qui empêchent un suivi précis de l'efficacité de la directive : 

• Poursuites pénales : Il manque des données désagrégées sur le nombre de procédures pénales réellement engagées et les condamnations finales.
• Plaintes et arriérés : La plupart des États ne peuvent pas fournir de statistiques précises sur le nombre de plaintes déposées spécifiquement par des travailleurs irréguliers, ni sur le montant réel des salaires impayés effectivement récupérés.
• Permis de séjour : Le manque de distinction systématique entre les permis accordés pour exploitation grave et ceux pour traite des êtres humains complique le monitoring.

4. Barrières à la justice et protection insuffisante des travailleurs

L'accès effectif aux droits pour les travailleurs vulnérables reste un défi majeur : 

• Peur et manque d'information : De nombreux travailleurs hésitent à porter plainte par crainte d'être expulsés, de perdre leurs revenus ou de subir des représailles. L'information sur leurs droits n'est souvent pas fournie lors des procédures de retour.
• Obstacles structurels : Les procédures judiciaires sont souvent trop longues et coûteuses pour les migrants. L'accès aux tribunaux est entravé par le manque de soutien juridique gratuit ou les barrières linguistiques.
• Insolvabilité organisée : Les employeurs évitent souvent de payer les arriérés de salaires en organisant leur insolvabilité, en transférant des actifs ou en utilisant des "sociétés boîtes aux lettres".

5. Complexité des chaînes de sous-traitance

L'un des plus grands défis reste l'application de la responsabilité dans les chaînes de sous-traitance complexes. La multiplication des intermédiaires et les arrangements transfrontaliers rendent extrêmement difficile l'identification de l'employeur réel et l'établissement de sa responsabilité juridique.
Il est rapporté que la présomption d'une relation de travail de trois mois (pour le calcul des arriérés) n'est pas appliquée de manière cohérente lorsque plusieurs sous-traitants sont impliqués.

En conclusion, ces disparités font qu'il n'est pas certain aujourd'hui que les inspections et les sanctions soient suffisamment dissuasives à l'échelle de l'Union. C'est pourquoi la Commission prévoit une évaluation approfondie en 2026 pour envisager d'éventuelles modifications législatives



Et la France ?

La France apparaît comme l'un des États membres les plus actifs dans l'application de la directive, tant en termes de contrôles que de sanctions et de mesures de protection.

Voici les éléments spécifiques concernant la France :

1. Stratégie et inspections 

• Engagement stratégique : La France fait partie des 14 États membres ayant soumis une stratégie nationale d'asile et de migration détaillant des mesures spécifiques pour lutter contre l'emploi illégal.
• Volume d'inspections élevé : Le rapport souligne que la France réalise un nombre très important de contrôles, avec plus de 111 000 inspections en 2024. Le taux de couverture des employeurs est passé d'environ 9 % en 2021 à 38,6 % en 2023.
• Spécificités des contrôles : Contrairement à la majorité des États, les inspecteurs français ne sont pas systématiquement tenus de signaler les détections aux autorités de migration, et les forces de l'ordre ne participent pas systématiquement aux inspections du travail. En revanche, l'administration des douanes est régulièrement impliquée dans ces contrôles.
• Efficacité des détections : La France est citée comme l'un des pays signalant de manière constante les taux de détection de travailleurs irréguliers les plus élevés de l'Union.

2. Sanctions et cadre juridique 

• Évolution législative : La France a modifié sa législation pour rendre les sanctions plus dissuasives. En 2024, une nouvelle loi a doublé les amendes pénales pour les employeurs (personnes physiques), passant de 15 000 € à 30 000 € par employé.
• Sévérité des amendes : Les sanctions financières minimales par travailleur sont parmi les plus hautes d'Europe, se situant entre 5 000 € et 10 000 €. Pour la criminalité organisée, les peines peuvent atteindre 10 ans d'emprisonnement et 200 000 € d'amende.
• Poursuites pénales : Entre 2021 et 2023, la France a engagé 3 684 procédures pénales pour l'emploi de ressortissants de pays tiers sans permis de travail.

3. Protection des travailleurs et accès aux droits 

• Information et plaintes : La France a mis en place des services dédiés (lignes d'assistance, centres d'information) pour informer les travailleurs irréguliers de leurs droits. Les plaintes peuvent être déposées auprès des services de police, de justice ou du procureur.
• Aide juridique : Les travailleurs irréguliers peuvent bénéficier de l'aide juridictionnelle sous certaines conditions (résidence habituelle, conditions de ressources). Les victimes d'infractions pénales ont droit à un soutien gratuit et multidisciplinaire via des associations spécialisées.
• Arriérés de salaires : Les paiements sont calculés sur la base des salaires impayés, incluant les taxes et cotisations sociales. L'Office français de l'immigration et de l'intégration (OFII) joue un rôle dans la gestion des fonds pour les paiements envoyés à l'étranger.

4. Permis de séjour temporaires

La France est l'État membre qui utilise le plus les mesures de protection prévues par la directive : Elle a accordé la plus grande part des permis de séjour temporaires dans l'UE, avec un total de 2 352 permis sur la période 2021-2024 (dont 782 pour la seule année 2024).
Cependant, le rapport note que la France ne fait pas de distinction systématique entre les permis accordés pour exploitation grave et ceux accordés aux victimes de la traite des êtres humains, les traitant sous la même disposition légale!

 

synthèse par Pierre Berthelet

• rapport de la Commission européenne