Face aux milliards d'euros brassés par le crime organisé, l'UE a déployé une arme majeure : la saisie simplifiée des avoirs par-delà les frontières. Le rapport présenté par la Commission européenne révèle un succès opérationnel avec des milliers de décisions déjà exécutées pour priver les réseaux de leurs profits illicites. Pourtant, entre barrières linguistiques et résistances des droits nationaux, le plein potentiel de ce bouclier reste entravé. Le défi est de taille : environ 60 % des avoirs criminels s'évaporent encore avant d'être localisés par les autorités.
Le message principal de ce rapport est que le règlement (UE) 2018/1805 constitue une pièce centrale et efficace du cadre juridique de l'Union européenne pour lutter contre la criminalité organisée en facilitant le gel et la confiscation des profits illicites par-delà les frontières. Bien que l'instrument soit largement utilisé et ait considérablement amélioré le recouvrement d'avoirs, son application rencontre encore des obstacles pratiques et juridiques qui limitent son plein potentiel.
Quel est le dispositif de gel et de confiscation instauré par le règlement (UE) 2018/1805 ?
La Commission européenne décrit le règlement (UE) 2018/1805 comme une « pièce centrale » et un « instrument clé » du cadre juridique de l'Union européenne pour lutter contre le blanchiment de capitaux et la criminalité organisée. Il remplit une fonction unique et essentielle en améliorant considérablement le recouvrement transfrontière des avoirs au sein de l'UE.
Le fonctionnement du dispositif mis en place par ce règlement repose sur les principes suivants :
- Le principe de reconnaissance mutuelle : Le règlement établit des règles obligeant les États membres à reconnaître, sans autres formalités, les décisions de gel et de confiscation émanant d'un autre État membre. Une fois reconnues, ces décisions doivent être exécutées sur le territoire de l'État requis comme s'il s'agissait de décisions nationales.
- L'usage de certificats standardisés : La coopération est rationalisée par l'utilisation obligatoire de certificats standard, ce qui garantit un degré élevé de sécurité juridique et réduit les retards liés à l'absence de règles procédurales claires.
- Un champ d'application ciblé : Le dispositif s'applique exclusivement aux décisions rendues dans le cadre de procédures en matière pénale. En revanche, les décisions issues de procédures civiles ou administratives sont exclues de son champ d'application.
- Des délais d'exécution stricts :
- Pour les décisions de gel, l'autorité doit statuer et exécuter la demande « sans délai ». En cas d'urgence (risque de disparition des biens), le délai est réduit à 48 heures pour la reconnaissance et 48 heures supplémentaires pour l'exécution.
- Pour les décisions de confiscation, l'autorité doit statuer au plus tard dans les 45 jours suivant la réception de la demande.
- Des motifs de refus limités : Afin de préserver la confiance mutuelle, le règlement ne prévoit que des motifs de refus facultatifs et limités (Articles 8 et 19), principalement pour garantir le respect des droits fondamentaux (comme le principe ne bis in idem ou les droits de la défense).
- Une application directe : Contrairement aux directives, ce règlement est directement applicable dans tous les États membres participants et ne nécessite pas de transposition en droit national pour entrer en vigueur
Un succès opérationnel
Le rapport présente un bilan nuancé : si le règlement (UE) 2018/1805 est considéré comme un succès opérationnel et un outil indispensable, le succès global du gel et de la confiscation des avoirs criminels au sein de l'UE reste encore insuffisant.
Le rapport qualifie le règlement de « pièce centrale » et d'« instrument clé » du cadre juridique de l'Union. Son succès se manifeste par plusieurs aspects :
- Amélioration du recouvrement : Il a « considérablement amélioré le recouvrement transfrontière des avoirs » en simplifiant la coopération judiciaire.
- Volume d'activité important : Depuis son entrée en vigueur, il a facilité le traitement de milliers de dossiers. Entre fin 2021 et fin 2024, plus de 2 700 décisions de gel et 800 demandes de confiscation ont été reconnues par les États membres.
- Sécurité juridique : En établissant des règles détaillées et des certificats standardisés, il offre un degré élevé de sécurité juridique aux praticiens et évite les retards liés à l'absence de procédures claires.
Les difficultés de la mise en oeuvre du règlement
La mise en œuvre du règlement (UE) 2018/1805 rencontre plusieurs catégories de difficultés, allant d'obstacles administratifs à des conflits juridiques profonds avec les systèmes nationaux.
1. Obstacles administratifs et de communication
- Délais et charge de travail : Bien que les délais soient globalement respectés, des retards surviennent souvent en raison de la nécessité de demander des informations complémentaires ou de la charge de travail élevée des autorités compétentes. L'absence de délais précis dans le règlement pour les décisions de gel non urgentes contribue également à des disparités de traitement.
- Identification des autorités : Les autorités d'émission ont parfois du mal à identifier les bons points de contact dans l'État d'exécution, nécessitant fréquemment l'intervention d'Eurojust.
- Barrières linguistiques : La mauvaise qualité des traductions des certificats standard entraîne des malentendus et des retards. Certains États souhaiteraient d'ailleurs que les certificats en anglais soient acceptés, au moins pour les cas urgents.
2. Problèmes opérationnels de localisation et de gestion
- Difficulté de localisation des biens : Environ 60 % des demandes de gel ne peuvent être exécutées car les biens ne sont pas localisés ou ont une valeur négligeable.
- Coûts disproportionnés : Le règlement ne permet pas de refuser une demande au motif que les frais de recouvrement sont supérieurs à la valeur des biens. De plus, les frais de gestion des avoirs gelés peuvent devenir excessifs si aucune décision de confiscation finale n'intervient rapidement.
3. Complexités liées à la restitution aux victimes
- Droits multiples et concurrents : La restitution est complexe lorsqu'il existe plusieurs victimes ou des droits légitimes dans différentes juridictions, le règlement ne précisant pas la procédure à suivre dans ces cas.
- Obstacles nationaux : Certains États d'exécution refusent de restituer des biens avant qu'une décision de confiscation définitive ne soit rendue, invoquant leur droit national, ce qui contredit l'objectif de restitution rapide.
4. Conflits juridiques et résistance systémique
- Prééminence du droit national : Le rapport souligne que les traditions et normes nationales priment encore parfois sur le règlement. Certains États imposent des conditions de coopération non prévues, comme l'obligation de reconfirmer ou renouveler régulièrement les décisions de gel pour qu'elles restent valides.
- Qualité des certificats : De nombreux refus de reconnaissance sont dus à des certificats incomplets ou incorrectement remplis (informations obsolètes sur les biens, erreurs de forme).
- Lacunes législatives : Les praticiens manquent de clarté sur l'articulation entre ce règlement et d'autres outils de l'UE (comme la décision d'enquête européenne). De plus, il n'existe pas de base juridique claire pour le dépistage d'avoirs après une condamnation ou pour le gel d'avoirs aux seules fins d'indemniser les victimes.
En résumé, si le règlement est un outil efficace, son plein potentiel est freiné par un manque d'harmonisation des procédures nationales et par des difficultés pratiques persistantes dans la gestion transfrontalière des avoirs.
Les difficultés du gel et de la confiscation
En complément des points déjà abordés, les sources révèlent des difficultés plus spécifiques et structurelles qui entravent l'efficacité du gel et de la confiscation au sein de l'UE :
- Le dilemme de la confidentialité : Il existe une tension entre l'obligation d'informer immédiatement les personnes concernées par une saisie et la nécessité de préserver le secret de l'enquête. Certains droits nationaux obligent à une notification immédiate, ce qui peut compromettre des investigations en cours si l'État d'émission avait demandé de différer cette information.
- L'impasse après la condamnation : Les praticiens soulignent l'absence d'une base juridique claire pour mener des enquêtes de dépistage d'avoirs après une condamnation définitive. Il n'est pas certain que les outils actuels soient suffisants pour garantir un recouvrement efficace une fois la phase pénale terminée.
- La transition vers le droit civil : Des difficultés surgissent lorsque des procédures pénales sont abandonnées. Le passage d'un gel pénal à une saisie civile pour protéger les créances des victimes est complexe et manque de clarté dans l'articulation entre les différents règlements européens.
- Les erreurs de routage et de forme : Au-delà de la qualité des certificats, la coopération est freinée par des erreurs humaines, comme l'envoi des demandes aux mauvaises autorités dans l'État d'exécution.
- L'interprétation des concepts : Des divergences apparaissent dans l'interprétation de notions clés comme l'« urgence » (certains États l'appliquant de manière beaucoup plus large que d'autres) ou la définition autonome des « procédures en matière pénale ».
- Le sort des tiers de bonne foi : Pour les décisions de gel, il n'existe pas de motif de refus explicite fondé sur l'atteinte excessive aux droits des tiers de bonne foi (par exemple, quelqu'un ayant racheté un bien frauduleux sans le savoir). En conséquence, certaines autorités utilisent des prétextes techniques (certificats incomplets) pour refuser la reconnaissance et protéger ces tiers.
- La gestion des preuves : Il est actuellement difficile pour les États de lier techniquement des demandes de saisie de preuves (via une décision d'enquête européenne) avec des demandes de gel d'avoirs liées à la même affaire, ce qui nuit à la cohérence de l'action judiciaire.
En résumé, si l'outil juridique existe, son efficacité est parasitée par des zones d'ombre législatives (post-condamnation, tiers de bonne foi) et des conflits de procédures entre les États membres.
Des pistes d'amélioration
À la suite de l'évaluation de l'application du règlement (UE) 2018/1805, la Commission européenne propose plusieurs pistes d'amélioration et s'engage dans une réflexion sur les évolutions futures pour rendre le recouvrement d'avoirs plus efficace.
1. Améliorations pratiques et opérationnelles immédiates
- Numérisation des certificats : La Commission mise sur la numérisation en cours pour réduire les erreurs humaines, comme l'envoi de demandes aux mauvaises autorités ou les certificats mal remplis. L'utilisation de messages et d'invites prédéfinis devrait garantir une plus grande cohérence entre la forme et le contenu.
- Renforcement de la formation : La Commission souligne la nécessité d'allouer des fonds de l'Union spécifiquement à la formation des praticiens participant à l'application du règlement, une idée largement soutenue par les États membres.
- Élaboration d'orientations (soft law) : Une majorité d'États membres et la Commission soutiennent la création d'orientations non contraignantes. Celles-ci viseraient à clarifier l'articulation entre ce règlement et d'autres instruments (comme la directive sur le recouvrement d'avoirs ou la décision d'enquête européenne) pour aider les praticiens à mieux comprendre le cadre global de l'UE.
2. Évolutions structurelles et législatives
- Combler les lacunes juridiques : La Commission s'engage à examiner les limites actuelles du règlement, notamment pour permettre la coopération judiciaire pour le dépistage des avoirs après une condamnation et le gel d'avoirs aux seules fins d'indemniser les victimes (sans procédure de confiscation parallèle).
- Création d'un groupe d'experts : L'idée de créer un groupe d'experts pluridisciplinaire dédié au recouvrement des avoirs criminels est avancée pour favoriser une compréhension globale du système au sein de l'UE.
- Réexamen des pratiques nationales : La Commission appelle les États membres à modifier leurs lois ou pratiques nationales pour supprimer les conditions de coopération unilatérales non prévues par le règlement et pour mieux respecter les délais.
3. Réflexion sur les propositions des États membres
- Bien qu'elle ne les ait pas encore formellement adoptées, la Commission indique qu'elle examinera les recommandations spécifiques formulées par les États membres pour déterminer la voie à suivre. Ces propositions incluent : L'introduction de délais spécifiques pour la reconnaissance des décisions de gel.
- La création d'un motif de refus pour les avoirs de faible valeur (lorsque les frais d'exécution sont disproportionnés).
- L'autorisation d'utiliser des certificats en anglais pour les cas urgents.
- La mise en place d'un motif de refus explicite pour protéger les tiers de bonne foi.
En conclusion, la Commission se réserve le droit de prendre les mesures nécessaires pour assurer le plein respect du règlement tout en travaillant à fournir des orientations claires pour l'insérer dans le cadre plus large de la lutte contre la criminalité organisée
synthèse par Pierre Berthelet
