L’année 2017 devrait apporter son lot de victimes du
terrorisme, en témoignent ces deux dernières attaques perpétrées en
Catalogne.
Alors que la lutte antiterroriste relève
traditionnellement des États au nom d’une sécurité entendue comme
prérogative strictement nationale, il faut noter que l’UE est désormais
un acteur « qui compte » dans le domaine de la gestion des menaces
transnationales.
Le rôle de l’Europe dans la lutte antiterroriste s’est
renforcé de manière incontestable ces quinze dernières années, au regard
de différentes attaques (New York en 2001, Madrid en 2004, Londres en
2005). Depuis les attaques de Paris de 2015, ce rôle s’est sensiblement
accru, grâce à la France, qui a joué un rôle d’aiguillon.
L'été est synonyme de baisse du rythme de l'actualité
institutionnelle et donc l'occasion pour l'auteur de
securiteinterieure.fr de vous présenter certains de ses travaux publiés
ces derniers mois. 5e et dernier volet de la série : "La nouvelle architecture européenne de gestion des crises majeures":
Attaques terroristes coordonnées, catastrophes naturelles de grande ampleur, cyberagressions d’envergure, incidents nucléaires majeurs : l’Union européenne n’est pas à l’abri de ces dangers si bien qu’elle s’est dotée de dispositifs de gestion de crise pour y faire face. Le principe de base consiste à vouloir coordonner les réponses nationales en vue de rendre l’action de l’ensemble cohérente. À cette fin, l’Union dispose d’une chaîne décisionnelle et de procédures nouvelles, même si la nouvelle architecture qui chapeaute le dispositif global reste très intergouvernementale. Le but est que cette architecture soit en mesure d’apporter une valeur ajoutée avec cette synchronisation générale. L’organe politique central, pivot de l’ensemble du dispositif, est le Conseil de l’UE. Cet organe de l’Union, qui incarne les intérêts des États-membres, a vocation à assurer la direction stratégique de la gestion de la crise ainsi que le contrôle politique des capacités déployées à l’échelle européenne. En tout état de cause, chaque État conserve le pouvoir de la décision finale. En conséquence, il existe seulement une mise en réseau des structures européennes et nationales visant à offrir un appui aux États concernés par une crise transnationale. Ce réseau s’articule autour d’un outil : les IPCR (Integrated Political Crisis Response arrangements) ou « dispositifs intégrés de l’UE pour une réaction au niveau politique dans les situations de crise ». Il s’agit d’un mécanisme souple, progressif et basé sur les procédures existantes, le but étant de couvrir les différents types de crise possible.
Pour l’heure, ce dispositif, cheville ouvrière de la capacité de réaction de l’UE, est encore très jeune. Il est donc encore en période de rodage et sa robustesse est testée en conditions réelles, au fil des crises. Il est affiné au fur et à mesure des retours d’expérience et il y a fort à parier qu’il jouera un rôle central les années à venir lors de futures crises d’envergure.
L'été est synonyme de baisse du rythme de l'actualité
institutionnelle et donc l'occasion pour l'auteur de
securiteinterieure.fr de vous présenter certains de ses travaux publiés
ces derniers mois. 4e volet de la série : "Mettre un terme à la
concurrence entre les communautés policière et de renseignement, le
projet d’un "centre de fusion européen"":
La lutte
antiterroriste à l’échelle européenne souffre d’un cloisonnement entre
les communautés policière et de renseignement. Consciente de cette
séparation, obstacle à un partage optimal du renseignement, l’Union
s’est attelée depuis plusieurs décennies au défi d’un rapprochement.
Loin de créer une superagence européenne de renseignement, elle vise
plutôt, avec ce projet de centre de fusion, à instaurer un espace
d’interaction entre les communautés policière et de renseignement.
L'été est synonyme de baisse du rythme de l'actualité
institutionnelle et donc l'occasion pour l'auteur de
securiteinterieure.fr de vous présenter certains de ses travaux publiés
ces derniers mois. 3e volet de la série : "La coopération public/privé dans l’Europe de la sécurité : une politique industrielle en devenir":
L’Union européenne intervient dans un marché européen de la sécurité en plein essor. Reste que ce marché relève davantage des États membres que de l’Union Européenne. Pour l’heure, les institutions de l’Union agissent essentiellement par deux voies : celle de la subvention (afin de stimuler l’innovation) et celle du dialogue institutionnel. S’il existe une réelle volonté d’établir une stratégie coordonnée public-privé ainsi qu’un engagement clair de la part de l’Union, financier notamment, cet engagement reste embryonnaire. Il n’existe donc pas encore de véritable politique industrielle capable de structurer ce marché européen de la sécurité florissant.
L'été est synonyme de baisse du rythme de l'actualité
institutionnelle et donc l'occasion pour l'auteur de
securiteinterieure.fr de vous présenter certains de ses travaux publiés ces derniers mois. 2e volet de la série : "Systèmes d’information européens sécurité-immigration : lorsqu’"interopérabilité" ne rime effectivement pas avec "interconnexion"" :
L’interopérabilité s’insère ainsi dans l’optique d’une rationalisation
d’informations désormais abondantes au niveau de l’Union. Elle constitue
un chantier majeur de la construction européenne en matière de gestion
des systèmes d’information. Plus exactement, l’interopérabilité – et
l’interconnexion par ailleurs – peuvent être envisagées sous la forme de
poupées russes : l’interconnexion est un élément de la réponse des
institutions européennes apportée en matière d’interopérabilité qui,
elle-même, constitue un volet de la réforme actuelle ayant trait à la
gestion des systèmes européens d’information. Elle est un concept
générique qui s’inscrit dans le cadre de travaux interinstitutionnels
visant à améliorer les mécanismes d’échange et de traitement de
l’information, en toile de fond du développement considérable qu’ont
connu ces systèmes cette dernière décennie. Son caractère ambigu tient
au fait qu’elle renvoie autant au projet lui-même qu’à l’objectif
porté par ce projet. Or, force est de constater que, depuis 2016, le
degré d’avancement du chantier entrepris dans le domaine de
l’interopérabilité est déjà élevé. Quant à l’interconnexion, il
s’agit, à la lumière des récents textes l’évoquant, d’un processus loin
de recueillir l’assentiment unanime.
L'été est synonyme de baisse du rythme de l'actualité institutionnelle et donc l'occasion pour l'auteur de securiteinterieure.fr de vous présenter certains de ses travaux publiés ces derniers mois. 1er volet de la série : "Espace pénal et Sécurité
intérieure, deux projets distincts de l’Union européenne aux dynamiques
parallèles" :
La Sécurité intérieure européenne et l’Espace pénal européen sont deux projets nés de la constructioneuropéenne.
L’Espace pénal, ayant une existence antérieure aux attentats du 11
septembre 2001, se développe en réaction au risque de dérive sécuritaire
induite par la réponse à ces attaques. S’édifiant tout au long des
années 2010, la Sécurité intérieure ambitionne, quant à elle, de mettre
la sécurité au centre de son action, à l’inverse du recentrage opéré par
l’Espace pénal autour du dytique liberté-justice, soit deux des trois
termes constitutifs de l’« espace de liberté, de sécurité et de
justice » (ELSJ) institué par le traité d’Amsterdam de 1997. La
recomposition (et non la décomposition) de l’ELSJ donne ainsi lieu à
deux projets distincts, l’un et l’autre reposant sur des socles
conceptuels qui leur sont propres. L’élaboration de l’Espace pénal
s’organise autour de la relation reconnaissance-confiance mutuelles, les
droits fondamentaux étant garantis par une justice fonctionnant selon
une approche multi-niveaux. La Sécurité intérieure repose, quant à elle,
sur l’idée que, dans un monde toujours plus instable et dangereux, il
importe de mettre en place les dispositifs adéquats pour protéger et
rassurer efficacement les citoyens européens.
L’attaque commise par un camion fou, le 19 décembre, au marché de
Noël de Berlin était tout sauf une surprise. Le département d’État
américain avait lancé, le 22 novembre dernier, une mise en garde sur
d’éventuels attentats lors des vacances de Noël. D’après Washington, des
informations jugées crédibles étaient de nature à penser que Daech
entendait commettre ce type d’attaque en Europe. À l’heure où ces lignes
sont écrites, aucune revendication de l’attaque, qui a fait 12 morts et
48 blessés, n’a encore eu lieu.
Il faut se rappeler aussi que Bernard Cazeneuve avait annoncé,
toujours le 22 novembre, que sept personnes ont été arrêtées récemment
en France. Celles-ci planifiaient un projet d’attentat à Marseille et à
Strasbourg. Le marché de Noël de la capitale alsacienne était visé.
La crainte d’un Noël sanglant
L’office européen de police Europol, dans son dernier rapport
sur la menace terroriste, dit TE-SAT 2016, avait pressenti un Noël
couleur rouge sang : « L’état général de la menace terroriste s’est
aggravé ces dernières années et la situation ne va dans la bonne
direction », dit en substance ce document. Toujours selon ce même
rapport, les attaques de Paris de 2015 ont montré un changement clair de
stratégie dans l’intention et la capacité des terroristes djihadistes.
L’idée est, ajoute le rapport, de susciter des attentats de masse
destinés à causer le plus grand nombre de victimes.
Face à cela, la réponse européenne échafaudée après les attaques de
Paris, puis celles de Nice, se structure dans un domaine qui,
traditionnellement, relève des compétences nationales et pour lesquelles
les États demeurent jaloux de leur souveraineté. Où en est-on en cette
fin 2016 ? Trois chantiers sont en cours : le renforcement du centre
antiterroriste d’Europol, la réforme du système d’information Schengen
(SIS) et l’adoption de la directive « armes à feu ».
Montée en puissance du Centre antiterroriste européen
Le premier chantier consiste dans le renforcement du centre
antiterroriste d’Europol. Lancé le 26 janvier 2016 à La Haye (Pays-Bas),
au QG de l’Office européen de police, ce centre – l’ECTC (European
Counter Terrorism Centre), a deux missions principales : faciliter
l’échange d’informations entre les services antiterroristes nationaux et
effectuer une analyse approfondie du phénomène terroriste. L’ECTC a vu
ses effectifs renforcés : 35 postes ont été pourvus, et ce n’est qu’un
début. Car l’idée est de faire d’Europol, à travers l’ECTC, un centre
d’expertise incontournable sur ces questions. Il faut rappeler que la
France a joué, dans ce dossier, un rôle moteur : sa création a vu le
jour sous son impulsion déterminante.
En vérité, l’ECTC n’est pas un service antiterroriste à l’image, en
France, de l’Unité de coordination de la lutte antiterroriste (UCLAT),
de la DGSI ou bien encore de la sous-direction antiterroriste (SDAT) de
la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ). Ce centre est,
avant tout, destiné à appuyer les enquêtes nationales. Il ne dispose
donc pas d’agents sur le terrain – qu’il s’agisse de policiers infiltrés
ou d’indicateurs. Sa valeur ajoutée consiste davantage dans l’analyse
de l’information.
À ce sujet, les bases de données antiterroristes d’Europol sont enfin
mieux alimentées. À titre d’information, l’une d’elles, le « FP
Travelers » (fichier ressemblant les données sur les combattants
européens partant faire le Djihad au Moyen-Orient) comportait les noms
de 3600 personnes un mois après les attaques de janvier 2015 contre Charlie Hebdo. Leur nombre s’élève désormais à près de 34.000.
Un système d’informations perfectible
Le deuxième chantier est la réforme du système d’information Schengen
(SIS) concernant les alertes émises pour fait de terrorisme. Pour
rappel, le SIS est une grande base de données européenne qui rassemble
64 millions de signalements (objets, personnes recherchées, étrangers
indésirables, etc.). En 2015, il a fait l’objet de 3 milliards de
consultations.
Mais des problèmes demeurent concernant la question des suspects pour
fait de terrorisme signalés dans le SIS. Exemple : le défaut
d’informations sur le signalement lancé par un État (la Belgique), qui
rend problématique pour les autres services (comme en France) la
distinction entre terroristes et délinquants. Le cas s’est présenté très
concrètement dans l’affaire Abdeslam : les services de police belges
avaient signalé cet individu dans la catégorie « répression des
infractions pénales » (canal habituel pour les services de police
judiciaire). Or, ils auraient dû le répertorier dans la catégorie
« menace de la sûreté de l’État » (canal choisi par les services de
renseignement). Résultat : lorsque Salah Abdeslam, à l’époque en cavale,
a été contrôlé par la gendarmerie de Cambrai, les militaires ne l’ont
pas appréhendé, faute d’instruction précise figurant dans la base
européenne.
Le rapport parlementaire
publié en France, l’été dernier, sur les attentats de novembre 2015
enfonce le clou : les Français ont appris seulement plusieurs heures
(précieuses) après ce contrôle que Salah Abdeslam était surveillé par
les services belges pour radicalisation violente. Tirant les leçons de
ces dysfonctionnements, la Commission européenne, avec l’appui des
experts nationaux, s’est efforcée de rassembler les meilleures pratiques
en matière de signalements dans ce cas de figure.
Toutefois, même si des améliorations sont apportées, le système
comporte des limites intrinsèques à sa nature intergouvernementale. Le
rapport de l’Assemblée nationale le souligne avec justesse :
« Faute d’un organe supranational disposant de la totalité des
informations et des menaces, le système Schengen demeurera un écheveau
complexe favorable aux projets terroristes d’individus exploitant nos
réticences envers une politique antiterroriste européenne.
Accord à l’arraché sur une directive « armes à feu »
Troisième et dernier chantier : l’adoption d’une directive « armes à
feu ». Ardemment souhaité par Bernard Cazeneuve, ce projet entend
imposer une surveillance drastique des armes. Il s’agit surtout
d’empêcher la libre circulation des armes d’assaut à usage militaire.
Sont notamment dans le collimateur les armes semi-automatiques « d’usage
civil » type « AK47 Kalachnikov ». Pour rappel, de telles armes ont
permis de perpétrer les attaques armes du 13 novembre 2015 à Paris. Et
elles avaient été commandées sur le darknet à un marchand d’armes en Allemagne…
Le Parlement européen fait la résistance car certains eurodéputés
plaident pour que le texte prenne en compte « l’intérêt légitime des
chasseurs et des tireurs sportifs ». À cet égard, certains tireurs
sportifs, des policiers notamment, estiment qu’ils sont en règle en
détenant une licence et en ayant déclaré leur arme. Ils rejettent donc
fermement l’idée d’en être privés.
En dépit des « trilogues » successifs
(réunions des représentants des trois institutions), ce dossier est
resté bloqué un bon moment. Une véritable saga institutionnelle
qui n’est pas sans rappeler celle qui a eu cours sur l’adoption de la
directive PNR : pendant des mois, le Parlement européen a refusé de
valider le texte, cédant finalement en avril 2016, un mois après les
attaques de Bruxelles.
Finalement, ce 20 décembre 2016, au lendemain même du drame de Berlin, le Parlement européen et le Conseil sont tombés d’accord sur une mouture commune.
Entrent dans le champ de la directive les armes des collectionneurs. En
revanche, le dispositif d’interdiction des armes d’usage civil
semi-automatiques, tel que prévu dans la proposition initiale, n’a pas
été conservé.
En Europe, une vulnérabilité structurelle
L’impulsion politique est forte et les progrès sont tangibles, mais
les résistances restent, elles aussi, très présentes. Finalement, si la
question du terrorisme est centrale dans chacun des États membres,
notamment en Allemagne comme en France, il convient de s’intéresser à la
nature des réponses à apporter. Certaines, prônées par des partis
extrémistes, relèvent purement et simplement du mythe, comme le
rétablissement total et durable du contrôle aux frontières : même le
régime nord-coréen ne parvient déjà pas à contrôler de manière
hermétique sa frontière…
D’autres, comme on l’a vu, sont bien plus
réalistes, comme l’intensification du partage de l’information et de
l’analyse du renseignement. En revanche, ces solutions, aussi efficaces
soient-elles, n’empêchent pas les sociétés européennes de demeurer
vulnérables au terrorisme.
Cette vulnérabilité est structurelle : elle résulte du fait que les
systèmes économiques et sociétaux sont étroitement imbriqués, que ce
soit au niveau européen, national, régional ou local. Elle découle aussi
de la sensibilité de l’opinion publique au terrorisme. Chaque attaque
entraîne, par effet de résonance, un séisme médiatique.
Dans nos
sociétés de réseaux et de l’information, ce séisme lié à la vague
d’émotion qui submerge l’opinion publique et alimenté par une profusion
des rumeurs et des thèses complotistes à chaque drame (comme celui de Berlin),
contribue à renforcer le sentiment d’insécurité, à saper la confiance
envers les dirigeants politiques, et donc à déstabiliser les sociétés
européennes. Gérard Chaliand et Arnaud Blin notent ainsi, dans un ouvrage sur l’histoire du terrorisme,
que le tourbillon médiatique et notre incapacité à mettre en
perspective cette menace nous empêchent de mener une réflexion froide
permettant de se distancier de manière salutaire d’un phénomène
complexe.
La peur prime sur l’analyse et la surenchère politique, destinée à
engranger prestement des gains électoraux, se substitue à une action
publique lucide et nécessaire. La contagion virale et le discours sur le
supposé laxisme sont les deux facteurs de ruine de nos démocraties. Les
terroristes l’ont bien compris et leur stratégie consiste à attaquer
ces démocraties sur leur point faible.
La réaction, qui consiste à réduire drastiquement les libertés publiques, à « dés-exceptionnaliser » l’état d’exception, à créer un « droit pénal de l’ennemi »,
ou encore à dépeindre l’islam comme un partenaire de guerre de
civilisations, s’inscrit justement dans le cadre du projet terroriste.
Notre réaction correspond ainsi pleinement à leurs attentes, à savoir
déchirer le tissu social et détruire l’idéal démocratique.
Article de l'auteur de securiteinterieure.fr publié dans The Conversation le 11/11/2016
Le 4 novembre 2016, à Paris, près d’un an après les attentats
commis dans la capitale française, le ministre de l’Intérieur, Bernard
Cazeneuve et le Commissaire européen chargé de la sécurité, de la lutte
contre le terrorisme et contre le crime, le Britannique Julian King, ont
confirmé, une tendance forte entre les deux parties : la volonté de
renforcer encore et toujours la lutte contre le terrorisme.
A cette occasion, le ministre Cazeneuve s’est inquiété de la
circulation des armes illégales, et a plaidé pour un encadrement accru à
l’échelle de l’Union. Une manière de mettre à nouveau sous pression le
Parlement européen, co-décideur avec le Conseil des ministres, pour
l’adoption d’une directive visant à donner un nouveau tour de vis dans
le contrôle des armes à feu.
Le discours du ministre Bernard Cazeneuve est rôdé : il avait
dénoncé, il y a plusieurs mois, les tergiversations des députés
européens refusant d’entériner la directive PNR intracommunautaire.
Finalement, après bien des péripéties,
le texte a été adopté en avril 2016 après que la France eut pesé de
tout son poids dans le débat au Parlement européen. Depuis, elle fait
partie des pays les plus avancés dans la mise en œuvre du texte.
La France fait indéniablement preuve de volontarisme politique en
matière de lutte antiterroriste, donnant souvent l’impulsion au niveau
européen. Trois exemples peuvent être mentionnés brièvement pour s’en
convaincre :
1) la proposition d’une task-force visant à lutter contre le trafic de faux documents ;
2) le transfert substantiel d’informations sensibles à Europol sur certaines entités terroristes ;
3) l’appui décisif en faveur de la création au sein de l’agence européenne Europol de la Task Force fraternité, embryon du nouveau Centre européen de lutte antiterroriste (ECTC)
d’Europol. Pour mémoire, l’ECTC – chargé de faciliter l’échange et
l’analyse du renseignement – a été inauguré en janvier 2016 et son
importance ne cesse de croître depuis dans le domaine de la coopération
entre polices européennes.
Convergences de vue
Un constat s’impose d’emblée : il existe une convergence de vues
entre les positions nationales et les institutions européennes. Vu du côté français,
l’Union européenne opère le prolongement de la politique nationale en
matière antiterroriste. Le ministre de l’Intérieur le sait bien : face à
un phénomène transnationalisé, une action purement hexagonale est
inefficace.
Qui plus est, les institutions de l’Union européenne sont de nature à
fournir un appui nécessaire, ne serait-ce qu’au plan financier. Ainsi
le GIGN
a-t-il reçu plus d’un million d’euros de subventions en équipements aux
fins de lutte antiterroriste grâce au Fonds européen pour la sécurité
intérieure (FSI).
Vu du côté de Bruxelles, le soutien français est apprécié dans les
efforts déployés en vue de l’édification d’une politique européenne dans
des matières pour lesquels les États se montrent très sourcilleux
(police, justice, renseignement, radicalisation).
Un mariage de raison
De part et d’autre, le rapprochement opéré est donc ardemment
souhaité. Mais si mariage il y a, ce n’est pas par amour, mais par
raison, chacun y trouvant son compte. La France fait preuve d’une europhilie de circonstance,
largement disposée à exiger de l’Europe et de ses États membres un
investissement dans la lutte antiterroriste à la hauteur des siens.
Patrouilles dans les rues de Paris.Petit_louis/Flickr, CC BY
Le Conseil des ministres de l’Intérieur s’emploie, quant à lui, à
montrer qu’il est à la manœuvre, conscient que si la lutte
antiterroriste est une priorité pour l’Europe, les intérêts des États ne
doivent pas être négligés. Forte des résultats des sondages Eurobaromètre,
reflétant une réelle volonté des citoyens pour davantage d’Europe en
matière de lutte antiterroriste, la Commission européenne s’efforce,
pour sa part, de faire avancer son projet d’« Union pour la sécurité »
et de faire émerger une conscience européenne dans le champ de l’Europe
de la sécurité.
Quant aux agences européennes, en premier lieu Europol, elles ne
voient pas non plus d’un mauvais œil une action européenne dans ce
domaine, bien au contraire. Elles en retirent des bénéfices en voyant
leurs compétences s’accroître dans des matières pourtant sensibles aux
yeux des États membres.
Une relation symbiotique
L’Europe de la lutte antiterroriste, qui naît véritablement et
grandit après les attaques de Paris de 2015, est le résultat de
considérations pragmatiques. Il s’agit, par exemple, de trouver des
solutions concrètes au cloisonnement persistant
entre le monde policier et celui du renseignement, car la mauvaise
circulation entre services et entre États membres nuit à l’efficacité de
la lutte. Les grands débats sur la souveraineté des États face à l’UE
pèsent peu dès lors que l’un d’eux est confronté aux impératifs
sécuritaires. Notamment lorsque des pays, comme la France ou la
Belgique, sont victimes d’une attaque terroriste brutale, suscitant un
choc au sein de l’opinion publique européenne.
L’Europe n’est rien sans les États (particulièrement dans un domaine
tel que la sécurité), mais l’inverse est également vrai : les États ne
sont rien sans l’Europe. Les propos du Commissaire Julian King reflètent parfaitement l’idée que l’antiterrorisme européen ne se construit pas contre l’antiterrorisme français, mais plutôt que l’antiterrorisme français se développe avec l’antiterrorisme européen :
« Cela fait presqu’un an que les attaques dévastatrices, choquantes
du 13 novembre ont eu lieu Les citoyens européens demandent à l’Europe
d’agir, et elle répond à cet appel. La première responsabilité pour les
questions de défense et de sécurité appartient aux gouvernements. Mais
l’Europe peut aider, soutenir, encadrer. »
Au fil du temps se créent des liens d’interdépendance toujours plus
étroits, avec pour conséquence une intrication des administrations
nationales et européennes formant des réseaux plus denses,
notamment par l’entremise des agences comme Europol, sorte de nœud de
la lutte antiterroriste. Les discussions de salon sur l’Europe versus
les peuples qu’affectionnent certains hommes politiques et philosophes,
sont bien éloignées d’une réalité marquée par une convergence très
forte entre l’Union et ses États membres. Désormais, l’interdépendance
est telle qu’elle oblige à revoir la vision binaire héritée du siècle
dernier : l’UE et les États perçus comme deux entités séparées et
hiérarchisées avec, pour faire simple, une Europe supérieure aux États
pour les fédéralistes, des États au-dessus (voire en-dehors) de l’Europe
pour les souverainistes.
Le défi de l’évaluation
Le discours nationaliste ou souverainiste prétendant que la lutte
contre le terrorisme est seulement du ressort national fait parfois office de cache-sexe
pour masquer des manquements aussi graves que condamnables. Il sert
alors de paravent bien commode évitant que l’Europe ne vienne poser les
questions qui dérangent.
Le professeur Henri Labayle
le souligne à juste titre : « La classe politique entretient
curieusement un véritable fantasme à propos de Schengen », tantôt loué
pour ses vertus antiterroristes, tantôt vilipendé en tant que une
passoire sécuritaire. Or, Schengen est l’arbre qui cache la forêt. Le
véritable problème est que les États ne jouent pas vraiment le jeu du
partage de renseignements, pourtant essentiel.
L’idée d’une évaluation à l’échelle européenne est donc utile, et
même indispensable, car elle est de nature à mettre en évidence
d’éventuelles erreurs. Pour l’heure, cette évaluation est déjà pratiquée
dans le domaine de la surveillance par les États membres du tronçon des
frontières extérieures de l’UE qui leur incombe. En revanche,
l’évaluation des mesures nationales antiterroristes reste encore
d’ampleur limitée et trop peu fréquente. Le Parlement européen avait
déjà appelé, il y a quelques années, à une évaluation globale des
politiques des États membres.
La Commission a affirmé le 12 octobre dernier qu’elle réalisera ce
type d’exercice concernant les mesures européennes. Il s’agit d’un pas
dans la bonne direction qui requiert désormais son extension aux États
membres, afin d’identifier les meilleures pratiques parmi chacun d’eux
certes, mais aussi les « lanternes rouges ». Il est question par exemple
des États « passagers clandestins » du renseignement : ceux qui
investissent peu dans leurs capacités de renseignement, profitant du
partage des informations émanant de services dont les États de tutelle
s’impliquent bien plus en produisant les efforts conséquents.
C’est précisément le cas de la France qui, même s’il y a à redire sur
l’efficacité de la coopération en interne, s’engage clairement dans la
création de capacités nouvelles de renseignement et dans un échange
accru d’informations avec ses partenaires européens.
Ne plus payer pour les autres
Par conséquent, Paris a tout intérêt à la mise en place de
dispositifs évaluatifs tels qu’ils existent dans d’autres enceintes
internationales, comme le Groupe d’action financière (GAFI). Là encore,
la souveraineté sur ces questions ne fait pas grand sens et les débats
sur sa préservation sont dogmatiques. Car, au final, la France paye,
d’une manière ou d’une autre, pour les conséquences des lacunes en
matière de renseignement des autres, recouvertes de l’épais manteau de
la protection des intérêts nationaux.
À ce sujet, le rapport parlementaire Fenech-Pietrasanta
consacré aux attentats de novembre 2015 avait émis l’idée que la France
a été victime indirecte des défaillances en matière d’échange de
renseignements entre deux pays. Il indique notamment :
« Nonobstant sa volonté propre, la France est également tributaire de
la qualité de la coopération entre pays tiers. La reconstitution du
parcours de deux des terroristes ayant frappé au Stade de France, le
13 novembre 2015, en fournit une bonne illustration [puisque] notre pays
a très directement souffert de la coopération défaillante entre deux
autres pays, qui n’a pas permis d’intercepter la totalité du commando du
Stade de France ».
Ainsi, l’idée d’une évaluation amenant les pays concernés à rendre
des comptes est de nature à renforcer la collaboration entre États
membres et éviter qu’à l’avenir, des attaques ne soient pas déjouées du
fait d’un déficit de communication entre services de renseignement.
Continuum sécuritaire et sécurité globale entretiennent des relations
étroites. L’un et l’autre entendent dépasser les segmentations
sectorielles pour apporter une réponse efficace à des menaces qui
affectent les États et l’Union en tant que telle.
L’esprit de la
sécurité globale se matérialise par un ensemble d’actions sous la forme
de subventions de l’Union dans divers domaines. Ses efforts s’orientent
particulièrement vers une sécurité de nature technologique. ""Continuum sécuritaire et technologie au niveau européen" Article rédigé par l'auteur de securiteinterieure.fr dans ce numéro
Alors qu’il est de bon ton d’accuser l’Europe des défaillances en matière de sécurité après chaque attentat, Pierre Berthelet y voit une stratégie des Etats pour se dédouaner et assure au contraire que, sur certaines questions, l’Europe de la sécurité “avance bien”.
Pierre Berthelet : C’est le constat d’un paradoxe. Depuis que François Mitterrand a quitté les affaires, nous n’avons pas d’Européens convaincus au pouvoir. Or, je note que la France, victime d’attentats en 2015, pousse des 4 fers pour des solutions européennes. Mais il ne faut pas rêver, je ne pense pas que nos dirigeants se soient réveillés un matin avec le fibre europhile. Pour regagner de la légitimité et un prestige en berne, François Hollande et Manuel Valls surfent sur le mode de l’Etat protecteur face au terrorisme : “Dormez sur vos deux oreilles bonnes gens, nous veillons”. Alors qu’ils se montrent toujours enclins à enjoindre l’Europe de prendre de nouvelles mesures, de même qu’à fustiger les retards de la machine européenne. Cette attitude ne marque pas une europhilie débridée, bien au contraire. Derrière le vernis de “Il faut davantage d’Europe”, il y a une réalité eurosceptique. C’est une manière de dire que ce que l’Europe fait de bien, c’est grâce à eux. En revanche, ses échecs sont uniquement de son seul et unique fait.
La lutte antiterroriste européenne connaît un regain d’intérêt notable
depuis les attentats de Paris 2015. L’impulsion n’est certes, pas aussi
importante que celle donnée au moment des attentats du 11 septembre 2001
et qui ont porté sur les fonds baptismaux l’Europe de la sécurité.
Il
n’empêche, le mouvement est d’ampleur et la permanence de la menace de
nouvelles attaques alimente la dynamique européenne à l’œuvre.
L’objectif de cet article est de mettre en évidence le décalage entre d’une part, la perception médiatique sur la construction européenne, souvent dominée par une rhétorique encline à souligner l’impotence et l’inertie de l’Union européenne, et d’autre part, le dynamisme qui existe dans l’édification de l’Europe de la sécurité.
Il est de bon ton d’affirmer l’incapacité de cette Europe à protéger, mais il est essentiel de rappeler une vérité : la sécurité relève avant tout de la compétence des États. L’Union européenne peut agir à ce sujet même si sa responsabilité reste limitée en tout état de cause.
D’abord, l’Europe de la sécurité est pour l’heure en chantier et, à l’image d’un bâtiment en construction, il serait mal venu de reprocher à l’entrepreneur les défauts actuels d’isolation alors même que les fenêtres n’ont pas été posées.
Ensuite et surtout, cette Europe se crée avec l’accord des États qui en dressent les orientations, mais qui en fixent aussi les limites. Le procès fait à l’Europe à cet égard est injuste politiquement et faux juridiquement : l’Union européenne dispose de moyens limités en matière de lutte antiterroriste, car les États entendent demeurer les acteurs de premier plan dans ce domaine.
De surcroît, et en dépit des progrès enregistrés, la marge de manœuvre de l’Union est réduite car le droit européen empêche purement et simplement une substitution de responsabilité États membres/Union dans ce domaine.
Les attaques de Bruxelles commises le 22 mars 2016 ont amené le
gouvernement français à décider le renforcement des contrôles aux
frontières ainsi que la mise en place de mesures de sécurité dans les
aéroports, gares et transports en commun. Cela n’aura échappé à
personne : la lutte antiterroriste fait partie des priorités politiques
de la France depuis le 11 septembre 2001.
Les attaques terroristes de
Paris de janvier ou novembre 2015 l’avaient déjà montré avec force.
Toutes les mesures prises suite à ces attentats peuvent, bien
entendu, apparaître légitimes au regard de la gravité de la menace. Il
n’empêche, de telles attaques sont l’occasion, une fois encore, de voir
se diffuser la rhétorique de « l’Europe passoire » ou inefficace :
l’Europe de la sécurité serait paralysée face à l’Europe des
insécurités, notamment celle du terrorisme.
Avec l’arrestation de Salah Abdeslam à Molenbeek, le 18 mars, cette
Europe des insécurités prend la forme d’une zone de non-droit située à
une centaine de kilomètres de l’Hexagone, et décrite comme une couveuse à terroristes
désireux d’anéantir la France.
Ce discours, qui connaît un succès
médiatique incontestable, permet dès lors de justifier des mesures
nationales destinées à combler de prétendues carences de l’Union
européenne.
L’objectif de cet article n’est pas de dénoncer l’amnésie de certains et
l’hypocrisie des autres, mais de mettre en exergue une forme de repli
national bien plus insidieuse que l’euro-bashing, dont plusieurs hommes
politiques font désormais leur fonds de commerce.
« Si nous voulons éviter que Schengen ne s’effondre, dans un contexte
où les menaces sur la libre circulation se font de plus en plus
entendre, compte tenu de la situation migratoire et du danger
terroriste, il faut agir vite, très vite, et ne pas avoir la main qui
tremble ».
Les récents propos du ministre de l’intérieur, Bernard Cazeneuve,
sonnent comme un avertissement et illustrent la détermination du
gouvernement face au péril que fait peser le terrorisme non seulement
sur la France, mais aussi sur Schengen.
Schengen, en tant qu’espace de libre circulation, semble être à la
fois la victime et le vecteur du terrorisme : victime car le
rétablissement des contrôles aux frontières de manière durable signerait
la « mort de Schengen », vecteur car cet espace de libre circulation
permettrait une mobilité accrue des terroristes.
Dans ce contexte, une
question mérite d’être posée : Schengen est-il compatible avec la lutte
antiterroriste ?
Crise des migrants, attentats de Paris : l’Union européenne est décidée à
mieux contrôler les mouvements en son sein. Mais les États membres ont
du mal à renoncer à leur souveraineté en la matière.
Le
terrorisme est un thème plus que jamais à la mode, tant en France que
dans l'UE.
Les ministres des 28 se sont penchés tout récemment sur la
lutte anti-terroriste et sur Schengen.
Quelles sont les mesures prises
et que faut-il penser du rétablissement des contrôles aux frontières ?
Quels sont les enjeux actuels et quelles réponses sont-elles apportées ?
Police et justice se sont toujours inscrites dans une dynamique de concurrence plus ou moins forte concernant les efforts menés par l’Union pour améliorer la coopération policière et judiciaire pénale. Cependant, cette compétition s’insérait dans la perspective d’émulation. À présent, elle l’est davantage dans une logique de séparation.
Deux projets politiques d’intégration européenne concurrents, la Sécurité intérieure européenne d’un côté, et l’Espace pénal européen de l’autre, se développent en parallèle. Façonnés par deux communautés rivales, ces projets posent la question du rapport entre la police et la justice à l’échelle européenne.
S’agit-il d’un rapport d’autorité, comme le désirent les défenseurs de l’Espace pénal européen, au nom du principe du contrôle des activités de police par le juge garant des libertés ? Ou s’agit-il d’un rapport d’égalité comme le soutiennent les défenseurs de la Sécurité intérieure européenne, au titre d’une sécurité intégrée dans laquelle police et justice collaborent comme partenaires ?
Introduction
La police et la justice se portent un « amour réciproque » affirme le Professeur Labayle non sans ironie. Il suffit de se rappeler les relations parfois tendues entre les forces de sécurité intérieure d’un côté, et l’autorité judiciaire de l’autre. Il suffit aussi de se remémorer les relations de temps à autre houleuses entre le ministre de l’Intérieur et le Garde des Sceaux, et ce, quelle que soit d’ailleurs la couleur politique du gouvernement.
Même si la rivalité police-justice demeure une question toujours délicate à évoquer, elle est somme toute assez banale en France et dans bon nombre d’États membres de l’Union. Un élément reste néanmoins remarquable, ayant trait, en l’occurrence, à un déplacement à l’échelle européenne de cet affrontement existant au niveau national.
D’emblée, le déplacement de la problématique des rapports difficiles entre la police et la justice à l’échelon de l’Union peut sembler surprenant en raison du fait qu’il n’existe pas d’autorité judiciaire pénale européenne, du moins avant la création d’un Parquet européen dont les statuts sont encore actuellement en négociation. Il n’y a pas non plus de police européenne. L’office européen de police, Europol, ne possède pas de pouvoirs coercitifs et le traité de Lisbonne de 2007 l’a clairement précisé, enterrant, s’il en est, les derniers espoirs d’un FBI européen.
Ensuite, les questions relatives aux rapports entre la police et la justice ont été abordées au niveau européen sous l’angle de la coopération. En effet, les États souverains ont accepté de mettre en commun certaines de leurs compétences dans ce domaine.
Néanmoins, étant donné la sensibilité des matières évoquées (liées intimement aux prérogatives régaliennes du droit de punir et du droit de protéger), ils ont consenti uniquement à la création de mécanismes destinés à faciliter l’entraide entre services policiers d’États différents, de même qu’entre autorités judiciaires.
Pour ces deux raisons, un affrontement police-justice peut paraître en décalage avec le regard porté sur l’Union européenne en tant que projet politique et sur son action dans le domaine des politiques pénales et de sécurité. Elle l’est d’autant plus que police et justice cohabitent sous le même toit, c’est-à-dire dans le cadre d’un même projet, à savoir l’Espace de liberté, de sécurité et de justice (ELSJ) qui, comme son nom l’indique, associe étroitement la sécurité à la liberté et à la justice.
Reste que depuis la création de la « justice et affaires intérieures » (JAI) par le traité de Maastricht de 1992 et l’instauration de cet ELSJ par le traité d’Amsterdam de 1997, beaucoup d’eau a coulé. En premier lieu, le cadre institutionnel a changé et même fondamentalement. Le traité de Lisbonne a substitué la méthode communautaire à la méthode intergouvernementale.
L’ELSJ relève, à présent, du mécanisme de procédure législative ordinaire : le Parlement européen est co-législateur avec le Conseil de l’UE et la Commission européenne dispose d’un quasi-monopole d’initiative législative, tandis que la Cour de justice de Luxembourg peut statuer pleinement sur les actes adoptés.
En deuxième lieu, et ce point mérite d’être souligné, police et justice ont noué des rapports de concurrence depuis le début. La JAI était déjà marquée par des tensions entre les avancées de la coopération policière et les retards de la coopération judiciaire.
La création d’Europol en 1995 a été l’un des éléments justifiant, à côté du souci de ne laisser aucune zone d’impunité aux délinquants au sein du territoire européen, la création d’Eurojust en 2002. Cependant, cette compétition prenait les atours d’une émulation : l’intégration en matière policière s’accompagnait d’une intégration dans le domaine judiciaire.
À l’heure actuelle, la situation est différente. La concurrence se transforme en rivalité et l’émulation en séparation. En effet, l’action de l’Union européenne en matière policière et judiciaire s’organise autour de deux projets distincts : l’Espace pénal européen et la Sécurité intérieure européenne. L’objectif de cette contribution est de montrer que le développement de ces deux projets n’est pas complémentaire et que ceux-ci sont sous-tendus par des logiques distinctes, promus par des communautés rivales, chacune essayant d’imposer ses conceptions à l’autre concernant le rapport liberté/sécurité.
Il conviendra donc de présenter ces deux projets antagonistes, avant comprendre la raison pour laquelle ceux-ci ont pu prospérer de manière séparée. L’explication tient au fait que l’Union est fragmentée d’un point de vue institutionnel. Cette fragmentation est propice à l’émergence de communautés plus ou moins étanches, et opérant de manière spécifique.
Ces communautés, dont la caractéristique est d’être transnationale, brisent l’image communément admise dans le chef de l’opinion publique et, au demeurant, largement exploitée par les leaders politiques nationaux, d’une Union opposée aux États. Force est de constater que les clivages parcourant les rapports police/justice à l’échelle de l’Union apparaissent davantage verticaux qu’horizontaux, en mettant en compétition deux communautés qui puisent leurs racines dans les États membres, et qui s’affrontent par agences, institutions et organes interposés.
(c) présentation et introduction de l'article sous copyright.
PLAN DE L'ARTICLE
1. Deux projets antagonistes
1.1 Espace pénal européen et Sécurité intérieure européenne
1.2 Deux logiques différentes pour deux projets distincts 2. Deux communautés rassemblées autour de deux projets concurrents
2.1 Une opposition police-justice autour de deux communautés sectorielles
2.2 Sécurité versus liberté et justice
2.3 L’absence d’opposition rigide et monolithique Conclusion
pour citer l'article : Berthelet, Pierre, "Police et justice à l’échelle de l’Union européenne, du désamour au divorce ? La Sécurité intérieure européenne contre l’Espace pénal européen", Paris, La documentation française, Cahiers de la sécurité et de la justice, n° 31, 2015, p. 39-49.
Le Professeur Panayotis Soldatos comparait il y a peu l’Union européenne
à Prométhée enchaîné par les Etats membres. Ces réflexions mettant en
évidence une construction européenne dépendante des États, « dont les
élites politiques, écrit-il, se refusent à admettre la réalité de
l’obsolescence de la souveraineté nationale », s’illustrent parfaitement
avec l’adoption par le Conseil de la stratégie européenne de sécurité
intérieure pour la période 2015-2020.
À première vue, la sécurité
intérieure vient de franchir un pas supplémentaire dans l’intégration
avec l’approbation par le Conseil le 16 juin 2015, de conclusions
renouvelant et modernisant pour cinq années à venir la stratégie
2010-2014. Pour autant, il semble bien que les chaînes soient pesantes,
car les États conservent la main, et de main ferme pourrait-on dire, sur le
processus d’intégration dans ce domaine.
Il était une fois un État de sécurité. Cet État imaginaire rappelle
quelque peu notre univers enfantin.
Loin des clichés d'enfants innocents
jouant sagement entre eux, riant joyeusement et s'amusant dans la bonne
humeur, il s'agit d'un monde dur et cruel pour les plus faibles.
C'est
un univers impitoyable où ceux qui sont différents sont mis à part.
L'État de sécurité se veut démocratique et respectueux des droits de
l'homme.
Pourtant, il se montre intransigeant en prenant des mesures
toujours plus sévères afin de satisfaire une population inquiète qui
réclame davantage de sécurité. Subissant quotidiennement les incivilités
et harcelée sans répit par la criminalité, elle aspire à retrouver un
monde pacifié et apaisé, débarrassé des assistés et des profiteurs du
système, des délinquants multirécidivistes, des fous dangereux ou encore
des pervers sexuels.
Bref, tous ceux qui menacent la société des "bons
citoyens" et des "honnêtes gens".
Bien entendu, selon la formule consacrée, toute ressemblance avec des
faits récents dans un État qui nous serait familier serait purement
fortuite et involontaire.
Le regard porté sur la politique européenne de lutte contre la traite des êtres humains s’apparente à celui posé sur une gemme scintillante finement ciselée, offrant une variété infinie de couleurs et une très large diversité de reflets . En effet, ce phénomène contre lequel l’Union entend lutter est susceptible d’être d’abordé de très nombreuses manières : le crime organisé, l’accès à l’emploi et à la santé, l’inégalité des sexes, la pauvreté, l’immigration clandestine, la prostitution, les conflits géopolitiques, la violation des droits fondamentaux.
L’action de l’Union paraît osciller entre deux solutions, la répression d’une part et la protection d’autre part. Au cours des années 2000, une politique européenne s’est constituée, destinée à promouvoir la protection, l’assistance ainsi que l’indemnisation des victimes. Ces dernières disposent de droits fondamentaux, tels que le droit à la vie, l’interdiction du travail forcé ou encore le respect de la dignité, qu’il importe pour l’Union de sauvegarder.
L’objectif de cet article est d’analyser la politique européenne en matière de lutte contre la traite des êtres humains, en y portant un regard critique car l’approche « multidisciplinaire » et « cohérente » prônée par la stratégie de l'UE en vue de l'éradication de la traite des êtres humains pour la période 2012-2016 , tente de dissimuler une superposition d’actions concurrentes et des oppositions difficiles à dépasser. S’il est incontestable que cette politique européenne est devenue substantielle depuis quelques années, elle s’organise en réalité autour de deux objectifs distincts.
Il y a d’un côté, la volonté de réprimer plus efficacement la traite d’êtres humains. Il y a d’un autre côté, une intention ferme de préserver l’intégrité des victimes en les mettant à distance de leurs bourreaux, en leur apportant les soins appropriés et en les aidant à surmonter le traumatisme engendré.
L’Union européenne s’efforce de concilier ces deux objectifs en menant une action dite « intégrée » . Une telle action, alliant prévention, répression, protection des victimes, et mobilisant de nombreux articles figurant dans différents chapitres du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE), se veut globale et intégrée. C’est l’approche dite « des 3 P » (« prevention », « prosecution », « protection ») sur laquelle se fonde l’Union et les États membres, plusieurs d’entre eux ayant eux-mêmes axé leur action autour de ces trois éléments afin de prendre en compte la complexité du problème de traite .
Pour autant, si l’entreprise est louable, les résultats escomptés ne sont pas à la hauteur des espoirs nourris. En pratique, concilier de tels buts divergents se révèle une tâche ardue, pour ne pas dire, au regard du droit positif, insurmontable.
(c) introduction de l'article sous copyright.
PLAN DE L'ARTICLE
1. La formulation d’une politique autour de deux objectifs distincts, la répression et la protection
1.1 Une action d’abord organisée autour de la répression de la traite des êtres humains
1.2 Une action européenne orientée ensuite dans le sens la protection des droits fondamentaux
1.2.1 Une action plus respectueuse des droits fondamentaux de la victime
1.2.2 Un mouvement d’autonomisation en faveur de la protection des victimes
1.2.3 Un mouvement porté par des institutions favorables à la protection
2. La recherche d’une approche globale et intégrée conciliant ces deux objectifs de répression et de protection
2.1 La permanence en toile de fond des visées sécuritaires
2.2 Une quête d’équilibre et de cohérence
3. Les difficultés de concilier de tels buts divergents
3.1 Une convergence entravée, reflet d’une tension axiologique
3.2 Une convergence impossible, conséquence de normes contradictoires
LIRE L'ARTICLE IN EXTENSO DANS LA REVUE DU DROIT DE L'UNION EUROPEENNE (RDUE)
pour citer l'article : Berthelet, Pierre, "La lutte contre la traite des êtres humains. Réflexions critiques autour d’une politique européenne « globale », « cohérente » et « intégrée »", Paris, Editions Clément Juglar, Revue du droit de l'Union européenne, n° 4, 2014, p. 637-662.
et pour commander le numéro, écrire à : clementuglar auxam.fr (remplacer l'espace par un arobase)
L’action de l’Union européenne en matière de sécurité intérieure est amenée à se renforcer à l’avenir.
Elle tend cependant à se réaliser sur un fondement essentiellement opérationnel par l'amélioration de l’entraide entre services répressifs, la facilitation du partage de renseignements et l'optimisation des processus d’évaluation des menaces.
L’intervention de l’Union, fondée sur l’incitation et l’impulsion, ne consiste pas à se substituer aux États.
La sécurité intérieure européenne a connu une transformation sans précédent ces dernières années. L’activité des agences européennes compétentes en matière de sécurité s’est intensifiée au fil du temps et les projets se sont multipliés.
Toutefois, un questionnement quant à la disparition de la souveraineté nationale en matière de sécurité reçoit une réponse clairement négative. Certes, il est possible d’observer un grignotage des compétences étatiques par l’Union.
Pour autant, il serait plus juste d’évoquer l’idée d’une recomposition des politiques de sécurité des États.
La sécurité intérieure européenne est synonyme non pas de contrainte, mais d’opportunité pour permettre aux différents services d’enrichir leurs pratiques, de mutualiser leurs connaissances et de développer des liens plus étroits.
Plan de l'article :
Les origines : une coopération respectueuse des souverainetés
Une maturation sous l’angle du perfectionnement des mécanismes existants
Une action européenne en plein développement
Pas de révolution, mais un avenir fondé sur une évolution
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