La réforme du Système européen sur les visas: vers un VIS 2

La réforme du Système européen sur les visas (VIS) est sur les rails.
Annoncée il y a quelques mois par la Commission européenne, cette réforme sous la forme de proposition de règlement vise à combler certaines lacunes identifiées dans un rapport d’évaluation du système publié en parallèle.
Il faut retenir que le VIS fonctionne bien dans l’ensemble. Reste quelques améliorations à effectuer pour mieux lutter contre l’immigration clandestine et favoriser la sécurité intérieure.

•  à lire sur securiteinterieure.fr : Vers une possible numérisation des visas Schengen et une vérification renforcée des antécédents de leurs demandeurs

Une telle réforme s’inscrit dans le projet global consacré à l’interopérabilité des systèmes européens d’information migration-sécurité.
Si un accord politique sur cette proposition devait être atteint d'ici mars 2019 (c'est-à-dire sous la législature actuelle), l'objectif est la mise en œuvre de ce texte avant la fin 2021.

Qu‘est-ce que le VIS ?

Dans le cadre de la mise en place progressive d'un espace de liberté, de sécurité et de justice, l'Union européenne doit garantir la libre circulation des personnes et un niveau élevé de sécurité.
Dans ce contexte, la priorité a été accordée à l'élaboration et à la mise en place du système d'information sur les visas (VIS) pour échanger des données sur les visas entre les États membres.
Ce système d’information a été progressivement mis en œuvre dans tous les consulats des États membres partout dans le monde entre octobre 2011 et février 2016.

Environ 16 millions de visas Schengen sont délivrés chaque année par les 26 États membres et pays associés de l'espace Schengen. À la fin mars 2016, les données de près de 23 millions de demandes de visa et de 18,8 millions d'empreintes digitales ont été introduites dans le VIS.

Le système a dépassé le seuil du million d'opérations par jour et des 100 000 opérations par heure.
Il a une capacité maximale de 450 000 opérations par heure et peut stocker et traiter 60 millions de données concernant des demandes de visa.

Le coût de mise en place du VIS a été de près de 151 millions d'euros sur 6 ans (2005 à 2011). De plus, les États membres ont supporté des coûts :

• variant entre 1 ou 2 millions d'euros ;
• 30 millions d'euros pour configurer leurs systèmes nationaux.

Soit un total d'environ 600 millions d'euros à la charge des Etats.

A quoi sert le VIS ?

Le VIS est utilisé pour :

• 1) améliorer la mise en œuvre de la politique commune en matière de visas,
• 2) faciliter la lutte contre la fraude documentaire
• 3) le retour des personnes en situation irrégulière;
• 4) la politique d’asile (faciliter l'application du règlement de Dublin). 

En outre et surtout, le VIS contribue spécifiquement à la sauvegarde de la sécurité intérieure.
Cela comprend l'amélioration de la consultation entre autorités centrales et l'amélioration de la vérification et de l'identification des demandeurs auprès des consulats et des points de passage frontaliers.

Principales conclusions de l'évaluation 

Globalement, les résultats de l'évaluation soulignent le fait que l'introduction du VIS a conduit à :

• 1) une simplification de la procédure de demande de visa grâce au fait que les données recueillies par tous les États membres sont stockées et échangées par l'entremise d'un système commun,
• 2) une réduction de la charge administrative des administrations nationales ;
• 3) des procédures claires, simples et efficaces lors :
• du traitement des demandes de visa,
• de la réalisation des contrôles aux frontières extérieures ou sur le territoire,
• de l'identification des ressortissants des pays tiers à des fins de migration et de retour ou de l'examen des demandes d'asile.

Concrètement, les statistiques de l’agence eu-LISA montrent que le temps moyen pour achever une procédure d'examen entre l'admission de la demande de visa et sa délivrance était de 4 jours.
La plupart des États membres prennent environ 5 jours pour examiner une demande. Cette période est nettement inférieure à la limite légale de 15 jours ouvrables.

L'«Analyse annuelle des risques 2016» de Frontex montre aussi que l'introduction de contrôles VIS aux frontières en octobre 2011 a :

• conduit à une augmentation des détections de faux visas aux frontières au cours de la période qui a suivi immédiatement (2012) ;
• a constitué, à plus long terme, un moyen de décourager l'utilisation de faux visas pour entrer sur le territoire de l'UE. 

Un rapport note par ailleurs des progrès notables dans le raccourcissement du temps consacré aux contrôles aux frontières extérieures, par rapport à la situation antérieure, où ces contrôles étaient effectués manuellement.
Une grande majorité des États membres sondés ont reconnu que l'introduction du VIS les a aidés à identifier les migrants clandestins, principalement grâce à la possibilité de comparer les données biométriques.

Une valeur ajoutée européenne générée par le VIS 

Le VIS joue un rôle de plus en plus important dans le cadre actuel des instruments informatiques paneuropéens pour les frontières.
La récente proposition de la Commission sur un Système d'entrée/sortie (EES) déboucherait également sur d'importantes modifications du règlement VIS, notamment en assurant l'interopérabilité entre les 2 systèmes.
Elle change la façon dont les vérifications sont effectuées dans le VIS au niveau des points de franchissement des frontières.
Cela permettrait une consultation directe entre les deux systèmes dans les deux sens (EES vers VIS et vice-versa) au niveau des points de franchissement des frontières et dans les consulats.

Quelques points noirs subsistants

Bien que la vérification, dans le VIS, du numéro de visa en combinaison avec les empreintes digitales soit obligatoire depuis octobre 2011, la mise en œuvre de cette obligation reste insatisfaisante et varie grandement d'un État membre à l'autre.

En outre, l'utilisation du VIS à des fins répressives demeure très fragmentée dans l'ensemble des États membres.
En particulier, la possibilité de recherche d'empreintes digitales n'est pas encore utilisée. Les insuffisances actuelles peuvent s'expliquer par la relative nouveauté du système, le manque de sensibilisation des utilisateurs potentiels et les difficultés administratives et techniques.

Par ailleurs, la plupart des problèmes identifiés par l'évaluation étaient de nature technique et ils servaient à aligner davantage le système sur les nouvelles propositions législatives dans ce domaine. Ils concernent principalement:

• 1) améliorer la qualité des données;
• 2) intégrer la fonctionnalité VISMail dans le VIS;
• 3) centraliser les fonctions de consultation et de représentation;
• 4) fournir un support pour la reconnaissance d'image faciale ou l'utilisation d'empreintes digitales latentes; et
• 5) mettre en place un moteur de reporting et de statistiques basé sur les données VIS. 

1er axe de la réforme : lutter contre le phénomène des overstayers

À la suite de la communication sur Des systèmes d’information plus robustes et plus intelligents au service des frontières et de la sécurité adoptée le 6 avril 2016, la Commission a institué un groupe d'experts de haut niveau sur les systèmes d'information et l'interopérabilité, chargé de traiter les aspects juridiques, techniques et opérationnels des différentes options pour réaliser l'interopérabilité du SIS, du VIS, et d'Eurodac.
Ce rapport a identifié un déficit d'information au niveau de l'UE concernant les documents permettant aux ressortissants de pays hors UE.
Il s’agit des documents les autorisant à rester sur le territoire d'un État membre donné pendant plus de 90 jours sur une période de 180 jours.

Or, les données sur ces documents et leurs détenteurs ne sont actuellement pas collectées.
En outre, les données ne peuvent être vérifiées par aucun des systèmes informatiques à grande échelle de l'UE dans le domaine des frontières et de la sécurité (à l'exception du SIS, dans une mesure limitée).

2e axe de la réforme : inclure les migrants légaux en long séjour dans l’UE

Les ressortissants de pays hors UE qui arrivent dans l'UE pour un long séjour sont la seule catégorie de ressortissants de pays hors UE non couverte par l'un des systèmes informatiques à grande échelle de l'UE.
L'inclusion de visas de long séjour et de permis de séjour dans le VIS garantirait que les informations relatives à ces documents et à leurs détenteurs figurent dans l'un des systèmes informatiques de grande échelle de l'UE et selon les mêmes règles que les documents délivrés sans visa.

3e axe de la réforme : améliorer les contrôles dans le traitement des visas en utilisant l'interopérabilité

En vertu des règles actuelles, les consulats ne sont tenus de vérifier que les voyageurs soumis à une obligation de visa dans le système d'information Schengen afin de déterminer si un demandeur de visa est soumis à une interdiction d'entrée.
Il n'y a actuellement aucune obligation de vérifier les demandeurs de visa par rapport à d'autres bases de données disponibles de l'UE (par exemple EURODAC), ou à la base de données d'Interpol sur les documents de voyage volés et perdus.

Une fois en place, le portail européen de recherche permettra aux autorités compétentes ‘en particulier les autorités chargées du traitement des visas) d'effectuer une recherche unique et de recevoir les résultats de tous les systèmes auxquels elles ont accès (EURODAC, EES et le système européen d'information judiciaire). Nationaux).
Ces services n’auront plus à chercher dans chaque système individuellement.

La proposition sur l'interopérabilité vise également à faciliter la détection de multiples identités et la lutte contre la fraude d'identité.
Grâce à cette fonctionnalité d'interopérabilité, l'autorité chargée des visas traitant une demande sera informée automatiquement si le demandeur est connu sous différentes identités et pourra prendre les mesures appropriées.

4e axe de la réforme : faciliter l'identification des personnes disparues 

Des situations peuvent survenir lorsque des personnes doivent être identifiées parce qu'elles ont été portées disparues ou identifiées comme victimes de la traite des êtres humain.
Grâce à la réforme en cours, la police pourra accéder rapidement aux données du VIS pour permettre une identification rapide et fiable de la personne.

5e axe de la réforme : permettre la prise des empreintes digitales pour les enfants demandeurs de 6 à 12 à ans 

Cette mesure permettra aux fonctionnaires de vérifier l'identité d'un enfant dans la procédure de demande de visa.
Elle permettra des vérifications lors du franchissement d'une frontière extérieure. En outre, en permettant d'identifier sans ambiguïté les enfants, une telle mesure contribuera à mieux protéger les enfants et de lutter contre la traite d’être humains.

6e axe de la réforme : conserver une copie de la bio-page du document de voyage pour l’expulsion 

Actuellement, les États membres prennent des copies du document de voyage du demandeur.
Cependant, il n'existe pas de règles de l'UE établissant des conditions uniformes pour la conservation ou l'échange de ces informations entre les États membres.
La proposition introduit une nouvelle catégorie de données à stocker dans le VIS lors de la soumission d'une demande de visa.
Il s’agit de mieux contrôler ces documents et d'augmenter l'efficacité des procédures de retour.

7e axe de la réforme : mettre à niveau de composants techniques du VIS 

Le mécanisme VISMail pour les consultations est intégré dans le VIS afin de rationaliser les échanges entre le système central VIS et les systèmes nationaux.
Il s’agit de mieux répondre à la nécessité d'assurer rapidement et efficacement la disponibilité du service en période de perturbation.
Pour résoudre les problèmes liés à la collecte de données biométriques, en particulier celles qui affectent la qualité des images faciales, des normes seront adoptées, notamment la collecte directe de photographies (image du visage prise en direct).

Le coût d’un VIS-2

Une étude technique réalisée par eu-LISA en 2016 sur la modification technique du VIS. Elle  a estimé que cela nécessiterait 182 millions d'euros. La phase de développement est prévue entre 2021 et 2023.
Si la proposition est adoptée avant le prochain cadre financier, les ressources nécessaires (estimées à 1,5 million d'euros) seront financées par le fonds ISF-Frontières et visas et les montants seront déduits de l'argent prévu pour 2021-2023.
Le montant de 1,5 million d'euros servira à lancer les travaux préparatoires.

Les coûts liés à la mise en œuvre de cette proposition s’élèvent à:

• 105 millions d'euros à eu-LISA (gestion indirecte);
• 45 millions d'euros pour les États membres, affectés à leurs programmes nationaux (gestion partagée);
• 2 millions d'euros à l'Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (EBCGA) (gestion indirecte);
• 30 millions d'euros à Europol (gestion indirecte).

synthèse des textes par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr 

• Rapport de la Commission
• Proposition de règlement

Lire aussi sur securiteinterieure.fr :

• Vers une possible numérisation des visas Schengen et une vérification renforcée des antécédents de leurs demandeurs

Et pour une analyse plus approfondie, lire :

• L'analyse du VIS du blog EUMigrationLaw (Y. Pascouau)

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