Selon la Cour des comptes européenne, la faible efficacité des outils d’expulsion fait office d’aspirateur de migrants clandestins

 

L'actualité est brûlante : face aux mauvais chiffres des expulsions des ressortissants algériens, marocains et tunisiens, la France a décidé de réduire drastiquement le nombre de visas délivrés. Un rapport de la Cour des comptes, qui fait suite à un autre rapport publié en 2019, souligne à ce sujet l’importance et la complexité de la question de la réadmission par les pays hors UE des migrants expulsés. D’après les juges, la faible efficacité des outils d’expulsion agit comme une incitation à la migration irrégulière. Pour eux, la coopération en matière de réadmission avec les pays partenaires est compliquée et elle se heurte à de nombreux obstacles. En revanche, le nouveau « système européen intégré de gestion des retours » montre plutôt de bons résultats.

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De quoi parle-t-on ?
 

Depuis 2008, une moyenne d'environ 500 000 ressortissants étrangers par an ont été sommés de quitter l'UE parce qu'ils y étaient entrés ou y séjournaient sans autorisation.
Cependant, seul un tiers d'entre eux sont effectivement retournés dans un pays tiers (29 % en 2019).
Ce « taux de retour effectif » tombe en dessous de 20 % pour les retours vers des pays hors du continent européen.

La Cour des comptes s’est demandée si l'UE a effectivement renforcé sa coopération en matière de réadmission avec les pays tiers.
Elle s’est concentrée sur les 10 pays avec le nombre absolu de migrants irréguliers non-retournés le plus élevé au cours de la période 2014-2018.

D’après la Cour, les actions de l'UE visant à renforcer la coopération en matière de réadmission avec les pays tiers étaient pertinentes, mais elles ont donné des résultats limités.

Des bâtons dans les roues

Au cours de la période 2015-2020, l'UE a réalisé des progrès limités dans la conclusion des négociations des accords de réadmission de l'UE.
Des questions de longue date (principalement la clause « national tiers ») sont restées des points de blocage majeurs dans les négociations. La Commission a mieux réussi à négocier des accords de réadmission juridiquement non contraignants, dont le contenu est plus flexible.
La volonté politique manifestée par les pays tiers a été essentielle au succès des négociations de réadmission.

Pour la Cour, les résultats des négociations avec les pays tiers n'étaient pas optimaux en raison de l'utilisation insuffisante des synergies avec les États membres et entre les politiques.
Des progrès limités ont été accomplis au niveau de l'UE pour créer des incitations structurelles pour que les pays tiers mettent en œuvre leurs obligations de réadmission.
La plupart des progrès ont eu lieu dans le domaine de la politique des visas, où le code des visas révisé a fourni à l'UE un mécanisme et des outils pour évaluer régulièrement et stimuler la coopération des pays tiers en matière de réadmission.

Dans la plupart des cas, les pays tiers ne contestent pas formellement la réadmission de leurs ressortissants.
Cependant, ils peuvent entraver le processus de réadmission et les retours effectifs de diverses manières, en particulier pour les migrants en situation irrégulière sans documents de voyage valides. En outre, un certain nombre de goulots d'étranglement affectent le processus de retour dans les États membres.

Le fait qu'une obligation spécifique ait été créée par les dispositions de l’accord de réadmission ne signifie pas nécessairement qu'elle sera respectée dans la pratique et que la coopération sera fluide.
Les pays tiers ont parfois introduit des niveaux supplémentaires d'exigences, de vérifications ou d'autorisations, créant ainsi plus de difficultés pour la coopération pratique.

De négociations compliquées

La volonté politique des pays tiers est essentielle au succès des négociations.
La préférence de l'Algérie pour coopérer sur les retours et les réadmissions avec les États membres de manière bilatérale, et pour gérer elle-même les migrations sans le soutien de l'UE, explique pourquoi les négociations n'ont jamais officiellement commencé.

Le fait que le dialogue de haut niveau entre l'UE et le Maroc ait été suspendu en décembre 2015 en raison d'un problème sans rapport signifie également que les négociations des accords de réadmission ont été suspendues entre 2015 et 2019.

Les négociations de l’accord de réadmission sont organisées en cycles formels. Les longs délais entre la réception d'un mandat et le démarrage effectif des négociations (Maroc, Pakistan, Tunisie), et entre les cycles de négociations, sont symptomatiques du manque de volonté des autorités de pays tiers de poursuivre les négociations.
Cela peut résulter de considérations politiques internes qui ne peuvent pas être facilement traitées, mais aussi d'incitations insuffisantes de l'UE pour soutenir les négociations
Dans le domaine des relations internationales, les pays négocient généralement des accords dans leur intérêt mutuel. En revanche, les accords de réadmission, bien qu'écrits de manière réciproque, peuvent être perçus par les pays tiers comme bénéficiant principalement à l'UE.

De plus, ces accords (et les retours forcés) peuvent être une source d'hostilité publique dans certains pays. Ceci est lié au fait que les envois de fonds envoyés par la diaspora (qui comprend également les migrants irréguliers) peuvent fournir des moyens de subsistance à des communautés entières, une source clé de devises étrangères, et dépassent de loin l'aide publique au développement.

Les accords de réadmission sont des documents publics standardisés. Les modalités de réadmission sont plus flexibles, mais partagent également des caractéristiques communes.
À l'exception du « Joint Way Forward » conclu avec l'Afghanistan, les accords sont confidentiels.

Quant aux accords commerciaux de l'UE (accords d'association de l'UE et accords de partenariat et de coopération), ils n'envisagent pas de mécanisme de travail pour récompenser la coopération ou pour sanctionner les pays tiers pour un manque de coopération en matière de réadmission.

Un bon point : le système intégré de gestion des retours 

Afin d'améliorer la coopération pratique sur les réadmissions, la Commission a utilisé le Fonds Asile Migration Intégration (FAMI) pour soutenir le développement du « système intégré de gestion des retours ». Le système comprend trois réseaux de l'UE, auxquels les États membres participent sur une base volontaire, la Commission et Frontex jouant un rôle de coordination:

• le réseau de l'Initiative européenne de gestion intégrée des retours (Eurint) ;
• le réseau des officiers de liaison européens pour le retour (EURLO) ;
• le Réseau européen de réintégration (ERIN), devenu le Réseau européen de retour et de réintégration (ERRIN) avec une portée élargie en 2018.

Les réseaux de l'UE ont réussi à mettre en commun les ressources nationales et ont généralement été appréciés par les pays participants pour leurs résultats :

• Eurint a montré sa valeur ajoutée en tant que plate-forme de partage de connaissances et d'informations pour les praticiens – une condition préalable au développement d'une approche plus intégrée et coordonnée pour des retours efficaces ;
• Bien que l'influence des EURLO sur le retour effectif des migrants en situation irrégulière ait été limitée, les parties prenantes ont clairement identifié la valeur ajoutée du programme EURLO et ses avantages en termes d'efficacité et d'efficience par rapport aux activités de retour nationales. La présence physique continue sur le terrain des EURLO a permis de développer une relation avec les autorités de pays tiers et a amélioré la collaboration ;
• ERRIN est largement sur la bonne voie en termes de mise en œuvre de ses activités et a dépassé ses objectifs en matière d'assistance à la réintégration (à la mi-2020, le nombre de cas approchait les 22 000 rapatriés, contre un objectif de 20 000).

Avec les extensions de son mandat, Frontex a progressivement repris les activités des réseaux. Le transfert d'Eurint à Frontex a été finalisé en décembre 2019, a commencé pour EURLO en décembre 2019 (avec un transfert progressif d'ici septembre 2021) et devrait être finalisé pour les activités de réintégration d'ERRIN d'ici juillet 2022.

Une activité en plein essor : la prise en charge de Frontex

Depuis 2015, le mandat de Frontex a été renforcé à deux reprises. Par conséquent, Frontex s'est de plus en plus impliquée dans l'assistance aux États membres dans le cadre des activités préalables au retour et des opérations de retour vers des pays tiers.
En termes d'activités préalables au retour, Frontex a fourni aux États membres un soutien opérationnel (par exemple en déployant des spécialistes du retour) et des outils pour améliorer la coopération avec les pays tiers (meilleures pratiques, ateliers consulaires, identification par vidéoconférence et missions d'identification).

Les spécialistes du retour fournissent aux États membres un soutien sur mesure dans leurs activités liées au retour, par exemple en renforçant les procédures de retour, en améliorant la coopération consulaire avec les pays tiers et en fournissant un soutien informatique et autre.
Les premiers déploiements ont eu lieu en 2016, lorsque sept officiers ont été déployés en Grèce. Les activités se sont développées lentement depuis et, en 2019, Frontex a déployé un total de 15 spécialistes du retour dans cinq États membres.

Dans le cas des opérations de retour, Frontex fournit un soutien financier et opérationnel (par exemple en organisant des vols et en déployant des escortes et des moniteurs).
Traditionnellement, Frontex a principalement soutenu les vols charters.
Elle estime que la plupart de ces vols impliquent actuellement son assistance.
Néanmoins, une charte ne peut être utilisée qu'avec l'accord de chaque pays de retour. Sur les 10 pays couverts par l’audit, deux refusent les affrètements Frontex. Plusieurs des charters ont été organisés avec seulement quelques rapatriés à bord.

Dans le plan d'action renouvelé sur le retour de mars 2017, la Commission a demandé à Frontex de « mettre en place un mécanisme pour aider les États membres à effectuer des retours par des vols commerciaux ».
Par conséquent, Frontex a mis en place les contrats nécessaires avec les compagnies aériennes, ainsi que les systèmes internes, et a organisé un premier vol commercial en décembre 2017. Depuis lors, les chiffres ont considérablement augmenté.

En outre, Frontex fournit une assistance aux départs volontaires depuis 2019 et aux retours volontaires depuis 2020.
Le nombre de cas pris en charge a augmenté rapidement, passant de 155 départs volontaires en 2019 à 1 532 ressortissants de pays tiers renvoyés de manière volontaire (tous deux départs et retours volontaires) en 2020.

Les perspectives du renforcement des capacités de réadmission

En 2016, la Commission a lancé le mécanisme de renforcement des capacités de réadmission (RCBF/EURCAP). Il vise à renforcer les capacités des pays partenaires à gérer les retours et à coopérer en matière de réadmission avec l'UE, et à prévenir les migrations irrégulières.
La Facilité dispose d'un budget de 38,5 millions d'euros (financé dans le cadre de l'AMIF) et est mise en œuvre par l'OIM (Organisation des migrations).

Pour la période 2021-2027, la Commission a proposé une refonte de la mise en place des instruments d'aide au développement de l'UE. Le nouvel instrument de voisinage, de développement et de coopération internationale (NDICI), doté d'un budget de 79,5 milliards d'euros, couvrira pratiquement le monde entier .
Dans le cadre du NDICI, la Commission a proposé un objectif de dépenses horizontales de 10 % pour aider à permettre à l'Union de répondre aux défis, aux besoins et aux opportunités liés à la migration.

Concernant la réintégration, la Commission a financé une aide à la réintégration dans les 10 pays couverts par l’audit. Il l'a fait par le biais du Fonds Asile Migration Intégration (FAMI)  et des fonds de développement de l'UE :

• Dans le cadre du FAMI, la Commission a cofinancé les retours volontaires et forcés effectués par les États membres. Entre 2015 et 2019, le FAMI a cofinancé au total environ 276 000 retours dans le monde (dont 159 000 volontaires). Environ 40 % des rapatriés ont reçu une aide ;
• Les fonds de développement de l'UE ont financé les retours volontaires et l'aide à la réintégration pour les personnes déplacées à l'intérieur du pays, les migrants situés dans des pays tiers ou ceux bloqués le long des routes migratoires.
  En général, les rapatriés d'Europe ne représentaient qu'une fraction des personnes bénéficiant d'une assistance en raison de leur faible nombre.
  Par exemple, plus de 820 000 personnes sont rentrées en Afghanistan depuis l'Iran et le Pakistan en 2018 , ce qui contraste avec les 3 120 Afghans revenus de l'UE.

synthèse et traduction du texte par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr
 

• rapport de la Cour des comptes européenne
  

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