jeudi 15 mars 2012

La proposition du président Sarkozy de réformer l'espace Schengen, synthèse et décryptage


source de l'image : le Vif.be

Que penser de la proposition du candidat-Président Nicolas Sarkozy de "rénover l'espace Schengen" (formule reprise sur le site de l'UMP) ? Cette proposition a été présentée lors d'un discours électoral prononcé à Villepinte en mars (à lire notamment dans le Huffington Post, dans la Dépêche ou dans Libération pour les réactions politiques). Elle a ensuite été répétée au cours des élections et les propositions franco-allemandes présentées au Conseil "Justice et affaires intérieures de fin avril ont eu un accueil plutôt glacial de la part des ministres des Etats membres. La France en campagne énerve les Européens comme le souligne Euractiv.
Cette proposition intervient alors qu'une réforme du dispositif Schengen est sur la table et qu'elle suit son cours (voir à ce sujet l'important Dossier spécial Schengen de securiteinterieure.fr). A ce propos, le Conseil a adopté des conclusions en mars (voir billet de securiteinterieure.fr) et quant au Parlement européen, sa commission parlementaire en charge des questions liées à l'espace Schengen s'est exprimée fin avril contre la possibilité d'ajouter des motifs supplémentaires, par exemple de flux migratoire, à des dispositions exceptionnelles déjà existantes (la sécurité nationale et l'ordre public) permettant aux États membres de réintroduire des contrôles aux frontières intérieures. 
Prenant le contrepied d'un système de sanction à l'encontre d'un Etat défaillant, contrôlant mal ses frontières, le rapporteur Renate Weber a déclaré  que "réintroduire les contrôles aux frontières intérieures et créer de facto des États membres Schengen 'de seconde zone' n'est pas la réponse. Au contraire, nous croyons que le dysfonctionnement du système actuel est principalement dû à un manque de solidarité et de confiance entre les États membres".

(article et liens mis à jour après les élections présidentielles)

Une telle proposition a provoqué la surprise et l'incompréhension (par exemple voir un article publié dans Courrier international ou l'avis du Bureau national des jeunes européens qui qualifie cette proposition d'électoraliste dans le Taurillon). La presse européenne apparaît quant à elle dubitative et "l'Europe est perplexe". 

Pourtant, cette proposition n'est pas nouvelle. La controverse est même déjà ancienne (le ministre de l'Intérieur avait menacé déjà l'année dernière de réimposer unilatéralement des contrôles aux frontières) (lire à ce sujet "Touche pas à mon Schengen !"). Elle s'inscrit dans un processus de méfiance grandissante des Etats les uns par rapport aux autres.

Une telle proposition vise à réaffirmer la voix de la France sur la scène européenne, à aiguillonner les négociations actuelles et à stimuler l'action en vue de lutter contre l'immigration clandestine. Pourtant, elle présente un ensemble d'inconvénients majeurs :
  • le coût d'une telle mesure (rétablir des contrôles durables nécessite une réorganisation des services de douanes et de police aux frontières, ainsi que la reconstruction des postes frontières... alors que ceux-ci ont été démantelés (par exemple sur l'autoroute A27) ou sont en voie de l'être (sur l'A22));
  • l'effet aléatoire de l'efficacité d'une telle mesure eu égard à une immigration clandestine mobile et fluide, le cas échéant aux mains de réseaux de passeurs sachant exploiter les failles du dispositif mis en place;
  • les entraves économiques générés (files et temps d'attente aux frontières), ce que d'ailleurs l'Allemagne n'a pas manqué de mettre en évidence.
  • la dégradation des relations entre la France et ses voisins immédiats qui seraient amenés à subir une mesure unilatérale;
  • et surtout le coût liés à la violation des traités.
C'est ce dernier point que le chercheur Yves Pascouau (interviewé sur RFI) a mis en évidence. Il évoque les dangers d'une telle position : son caractère illégal face au droit actuel avec, à la clé, un risque d'amende infligé par la Cour de justice.

Cependant, d'après le Professeur Jean-Yves Carlier, enseignant à l'Université catholique de Louvain, le discours relatif à un rétablissement unilatéral des contrôle est assez radical certes, mais il doit se comprendre dans le contexte de la campagne présidentielle. C'est d'ailleurs l'avis de Jean Quatremer (Coulisses de Bruxelles) pour qui il s'agit avant tout d'une gesticulation médiatique.

Cela étant dit, il est vrai qu'une telle position affaiblit la France. Elle apparaît contreproductive pour reprendre le terme d'un article publié dans Euractiv :
  • elle met en péril l'existence une solution collective face à un problème collectif;
  • elle hypothèque la création d'un projet d'un "gouvernement Schengen" qui se met en place dans le sillage de la résolution du Conseil de mars sur la gouvernance Schengen (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet), gouvernement que la proposition présidentielle appelle précisément de ses vœux;
  • elle isole la France de ses partenaires. Cette solution avancée par le président-candidat ne rencontre pas l'adhésion des autres Etats membres;
  • elle met le cas échéant, en danger la position diplomatique (et même économique) de la France. La gouvernement français imposerait un ultimatum à l'encontre de pays qui manqueront pas, à leur tour, d'user, d'un moyen ou d'un autre, de mesures de rétorsion;
  • enfin et surtout, elle diffuse l'idée que les obligations européennes issues des traités n'ont pas la force contraignante qu'elles ont sur le papier. L'obligation de loyauté inscrite dans le traité de l'Union européenne est battue en brèche et par dessus tout, une telle proposition, si elle est mise en œuvre, constitue un précédent pour tout pays de l'Union qui souhaiterait se délier de ses engagements en imposant une épreuve de force sur un dossier dont il considère qu'il est d'importance majeure (*)

En définitive :

Si l'on fait abstraction des stratégies nationales de conquête de l'opinion publique, force est de constater un double mouvement au sein de l'Union européenne (voir l'analyse dans un article de securiteinterieure.fr à ce sujet) :
  • une tendance générale vers une réintergouvernementalisation de Schengen (au sens où les Etats veulent reprendre la main en décidant et ce, au niveau le plus élevé, des choix liés à Schengen);
  • une tendance de fond vers l'adoption de décisions unilatérales, sans concertation préalable, au nom du fait que la sécurité (intérieure) est d'abord une affaire nationale, avant d'être européenne.

* il existe en réalité une voie légale. Il y a un mécanisme, celui du compromis dit d'Ioannina permettant à un Etat qui considère que ses intérêts sont en jeu de faire obstacle à l'adoption d'une décision européenne. Cette solution a été reprise mais modifiée par le traité de Lisbonne qui fait de ce mécanisme une "sonnette d'alarme" destinée à ce que les chefs d'Etat et de gouvernement abordent eux-mêmes la question. L'idée est qu'une proposition de texte qui pose problème à un Etat puisse être discuté au plus haut niveau. La France peut donc tout à fait utiliser, ou menacer d'avoir recours à ce mécanisme lors des discussions sur les textes relatifs à la gouvernance Schengen... à condition qu'elle trouve des alliés.
On le voit bien, si le compromis d'Ioannina présente un lien de filiation avec le droit de veto informel du Général de Gaulle et remis au goût du jour par le Président-candidat Sarkozy (voir l'analyse d'Héléna Saffar et de Tanguy Séné sur Nouvelle-Europe notamment sur la question de la légalité de l'usage de ce véto), il reste néanmoins très différent en ce sens qu'il est collectif et non individuel.

... et encore une précision : ce signal d'alarme ne peut être actionné que pour les textes en cours. Il est vrai que ce qui pose problème à la France, c'est la situation juridique existante. Néanmoins, la France a intérêt à peser de tout son poids dans les discussions existantes (réforme du code frontières Schengen et du "SCH-EVAL", c'est-à-dire le mécanisme collectif d'évaluation aux frontières). Dans une Europe à 27, les intérêts nationaux sont défendus à force d'échange, de dialogue et de consensus, pas à coup d'ultimatum et de mesures unilatérales.




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