mardi 3 septembre 2013

Conséquence de la création du Parquet européen (suite) : l'Office européen de lutte antifraude va être réformé


En parallèle à sa proposition de règlement instituant le Parquet européen (à lire sur securiteinterieure.fr : le projet de Parquet européen voit le jour), la Commission européenne a présenté une communication relative à la réforme de l'Office de lutte antifraude.
L'idée ? La Commission envisage de nouvelles améliorations systémiques du règlement relatif à l'OLAF, motivées par les garanties procédurales prévues dans la proposition de la Commission relative à la création d’un Parquet européen. Ces nouvelles améliorations peuvent être transposées dans les enquêtes administratives de l’OLAF et traduites dans les faits avant même la mise en place du Parquet européen.
Deux améliorations essentielles envisagées par la Commission consistent :
  • à renforcer le contrôle juridictionnel des mesures d’enquête grâce aux services d'un Contrôleur indépendant des garanties procédurales;
  • à consolider les garanties procédurales lors des enquêtes de l’Office.
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Quel est le modus operandi ?

Depuis la création de l’OLAF, la protection des intérêts financiers de l’Union a été renforcée. L'expérience acquise au fil du temps a montré que la gouvernance de l’OLAF devait être consolidée. Deux propositions législatives ont été présentées à cet effet par la Commission, la première en 2004 et la seconde en 2006.

Sur la base de la proposition de la Commission de mars 2011, et après d’intenses négociations, un compromis sur le règlement OLAF révisé a été approuvé (à l’unanimité) le 25 février 2013 par le Conseil et le 3 juillet 2013 par le Parlement européen.
Le règlement révisé a pour objet de renforcer la gouvernance de l’OLAF, en consolidant les droits procéduraux dans les enquêtes internes et externes de l'Office ainsi que ses échanges d’informations tant avec les institutions qu'avec les administrations des États membres.

Dans un premier temps, le règlement OLAF révisé va entrer en vigueur. Dans un deuxième temps, la Commission entrevoit de nouvelles améliorations systémiques du règlement OLAF.

Les raisons d'une réforme en profondeur de l'OLAF

La création du Parquet européen modifiera profondément la manière dont sont effectuées dans l’Union les enquêtes concernant la fraude ou toute autre activité illégale portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE.
À l’avenir, à chaque soupçon de comportement délictueux relevant de la compétence du Parquet européen, l'instruction sera dirigée par ledit Parquet en tant qu’instance juridictionnelle et non, comme c’est le cas aujourd’hui, par l’OLAF, qui mène des enquêtes administratives. Il va de soi qu'un tel changement s'accompagnera d'un renforcement considérable des garanties procédurales des personnes concernées par l'instruction.
En vertu de la proposition de règlement portant création du Parquet européen, chaque fois que ce Parquet ouvrira une enquête, toutes les garanties procédurales renforcées caractéristiques d'une instruction judiciaire s’appliqueront.

Il est clair que, selon la Commission, ce changement radical, qui a pour effet de substituer aux enquêtes administratives des enquêtes judiciaires, impliquera nécessairement un certain nombre de modifications dans le règlement OLAF. Celles-ci devraient être mises en œuvre parallèlement à l'entrée en vigueur du règlement sur le Parquet européen. À cet effet, la Commission présentera des propositions législatives en temps utile. En attendant, elle estime qu’il y a lieu d’envisager de nouvelles améliorations systémiques du règlement OLAF, qui s’ajouteraient à celles obtenues dans le cadre de la réforme en cours. Ces améliorations sont motivées par les garanties procédurales proposées dans le règlement sur le Parquet européen, qui peuvent être transposées dans les enquêtes administratives de l’OLAF.

La création du «Contrôleur des garanties procédurales»

Le «Contrôleur des garanties procédurales» serait rattaché administrativement à la Commission. Le règlement OLAF révisé garantirait expressément aux services du Contrôleur une complète indépendance vis-à-vis de l’OLAF, de la Commission et des autres institutions de l’UE. Le Contrôleur des garanties procédurales devrait être nommé par la Commission pour un mandat de cinq ans; issu du milieu judiciaire, il devrait posséder des compétences juridiques confirmées dans le domaine des droits fondamentaux et du droit pénal.
Il devrait être chargé exclusivement de veiller au respect des garanties procédurales dans le cadre des enquêtes de l’OLAF et à la promptitude des enquêtes de manière à éviter tout retard excessif. Il devrait être en mesure d’intervenir de sa propre initiative ou à la suite d'une plainte déposée par toute personne concernée par une enquête.

Le Contrôleur serait tenu de recevoir ces plaintes dans le cadre d'une procédure rapide mais contradictoire. Ses conclusions ne seraient pas formellement contraignantes pour le directeur général de l’OLAF, mais l’Office pourrait décider de ne pas donner suite aux constatations du Contrôleur à la seule condition de joindre une note motivée au rapport final transmis aux autorités judiciaires compétentes.
Le directeur général de l’OLAF disposerait d'un droit de consultation général du Contrôleur sur toute question liée au respect des garanties procédurales, notamment dans certains cas où la personne concernée ne doit pas être informée.

Cette nouvelle fonction ne remplacerait pas l'actuel système de contrôle judiciaire sur les enquêtes de l’OLAF. Elle pourrait toutefois le compléter utilement: les personnes concernées par des enquêtes de l’OLAF pourraient invoquer un nouveau droit de recours, ce qui signifie que les irrégularités de procédure qui auraient été commises par l’OLAF seraient moins souvent soumises au contrôle d'un juge national au stade contentieux, ou du Tribunal dans le cadre d’une action en dommages et intérêts.

Le Contrôleur serait chargé de veiller au respect des règles dans l'ensemble des enquêtes menées de manière indépendante par l’OLAF, quelle que soit leur nature (interne/externe, qu'il y ait ou non atteinte aux intérêts financiers de l’Union).
La fonction de Contrôleur des garanties procédurales devrait être clairement distincte de celle du comité de surveillance de l’OLAF, lequel devrait continuer à exercer les fonctions définies dans le règlement OLAF en cours de révision. Celles-ci comprennent le suivi de l’évolution systémique concernant le respect de certaines conditions (comme les droits procéduraux et le caractère raisonnable des délais pour le traitement des affaires), sans ingérence dans les enquêtes en cours. À cette fin, le Contrôleur des garanties procédurales devrait périodiquement informer le comité de surveillance des aspects essentiels de ses activités.

La mise en place de garanties procédurales renforcées

De nouvelles garanties procédurales renforcées seraient introduites pour les mesures d’enquête les plus intrusives que l’OLAF est habilité à prendre dans le cadre des enquêtes internes, à savoir le pouvoir de perquisitionner les bureaux et de réaliser des copies de documents ou de contenus sur tout support de données et de conserver ces documents ou données – un pouvoir analogue à celui de procéder à des «perquisitions et saisies».
Il s'agit là du seul pouvoir dont dispose l’OLAF qui soit comparable, sur le plan fonctionnel, aux mesures d’enquête judiciaire intrusives prévues par le règlement sur le Parquet européen. À l’inverse, l’OLAF n'est investi d'aucun des autres pouvoirs intrusifs du Parquet européen; par exemple, il n’a pas compétence pour intercepter des télécommunications.

Lorsqu'il a l’intention de faire usage de son pouvoir de perquisitionner les bureaux d'un membre d'une institution de l’UE et de réaliser des copies de documents ou de contenus sur tout support de données, l’OLAF devrait être tenu d’obtenir préalablement une autorisation quasi-juridictionnelle. L'octroi de telles autorisations à l’OLAF, à la demande de son directeur général, est une compétence qui devrait être confiée à une personne possédant la capacité requise pour exercer des fonctions juridictionnelles, dans l’idéal un ancien juge auprès des juridictions de l’UE. L'intéressé devrait être nommé, dans le cadre d'une procédure interinstitutionnelle spéciale, pour un mandat défini par le règlement, et exercer à temps partiel. Il devrait être assisté par le Contrôleur des garanties procédurales et ses services.

(synthèse du texte par securiteinterieure.fr)

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