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samedi 28 décembre 2019

La préservation des intérêts financiers de l’Union : une action qui va crescendo


La lutte contre la fraude aux intérêts financiers s’est intensifiée au cours de ces dernières décennies.
Un rapport rend compte des avancées majeures. D’après le texte, des initiatives majeures ont été finalisées et les résultats opérationnels atteints témoignent d'une volonté de répondre aux nouveaux défis et aux nouveaux risques.

Securiteinterieure.fr dresse une synthèse de ce rapport en, évoquant l’état des fraudes au budget européen, les mesures prises par les Etats membres de même que par l’Union elle-même.



De quoi parle-t-on ?

Il s'agit du 30e rapport annuel de la Commission sur la protection des intérêts financiers de l’UE et la lutte contre la fraude (ci-après le «rapport PIF»).  Pour mémoire, le 1er rapport a été publié en janvier 1990.

Ces 30 années peuvent être divisées en trois phases, chacune correspondant environ à une décennie.
Durant la première phase (1989-1998), les fondements législatifs de la lutte contre la fraude et les irrégularités ont été posés.
La deuxième décennie (1999-2008) a été une période marquée par une consolidation, des réformes opérationnelles et le plus grand élargissement de l’histoire de l’Union européenne.


Pendant la troisième décennie (2009-2018), la protection des intérêts financiers de l’UE a connu un nouvel élan.
Les institutions européennes ont convenu d’une série de nouveaux actes et de nouvelles initiatives visant à renforcer encore la lutte contre la fraude à l’échelle de l’UE et les conditions ont été définies pour l’entrée en scène prochaine d'un nouvel acteur, le Parquet européen.

D’où vient-on ? les avancées réalisées entre 2009 et 2017


En 2009, dans le domaine douanier, une nouvelle base de données (FIDE) a été déployée et l’opération douanière conjointe (ODC) Diabolo.
II a été lancée, qui représente un excellent modèle pour la future coopération opérationnelle.
Tous les partenaires de l’ASEM (Dialogue Europe-Asie) y ont participé et la coordination en a été assurée par l’OLAF, avec le soutien d’Europol et d’Interpol.

Le traité de Lisbonne est entré en vigueur à la fin de l’année.
Parmi les nombreux changements significatifs qu'il a introduits, il a achevé le processus d’intégration de l’espace de liberté, de sécurité et de justice au système de l’Union, c’est-à-dire la coopération policière et judiciaire en matière pénale, et a prévu la possibilité de la création d’un Parquet européen, au moyen d’une coopération renforcée.

En 2011, la Commission a adopté une stratégie antifraude ambitieuse et un plan d’action pour lutter contre la contrebande de cigarettes et d’alcool le long de la frontière orientale de l’UE.
En 2012, elle a présenté ses plans de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales.

L’année 2013 a vu certaines avancées significatives en matière de protection des intérêts financiers de l’UE.
Conformément aux objectifs définis dans la stratégie antifraude de la Commission, des dispositions spécifiques de lutte contre la fraude, qui imposaient aux autorités de gestion d’adopter des mesures effectives et proportionnées de lutte contre la fraude, ont été adoptées dans les programmes de dépenses du CFP 2014-2020.

Le règlement de 2013 a redéfini les enquêtes conduites par l’OLAF en renforçant les garanties procédurales pour les personnes concernées et en imposant à tous les États membres de désigner un AFCOS en vue de faciliter la coopération effective et l’échange d’informations avec l’Office.

Le protocole à la convention-cadre de l'Organisation mondiale de la santé pour la lutte antitabac (CCLAT) contre le commerce illicite de tabac a été signé par 54 parties, y compris l’UE.
La Commission a également adopté la communication sur la lutte contre la contrebande de tabac ainsi qu’un plan d'action.

Le paquet législatif prévu par la stratégie antifraude de la Commission a été complété en 2014 par l’adoption des directives révisées concernant les marchés publics et les services d’utilité publique et la nouvelle directive relative aux contrats de concession.
Toutes les actions prioritaires de la stratégie antifraude ont été achevées la même année.

Qu’a-t-il été fait récemment ? Les efforts menés en 2017-2018

Le projet du Parquet européen

Le Parquet européen sera compétent pour rechercher, poursuivre et renvoyer en jugement les auteurs d'infractions pénales portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE, ainsi que le définit la directive PIF.
À la suite de l’adoption du règlement sur le Parquet européen, en août 2018, les Pays-Bas et Malte ont confirmé leur adhésion au Parquet européen, ce qui porte le nombre total d’États membres participants à 22.


Le Parquet européen devrait être opérationnel d’ici la fin de l’année 2020 à la suite d’une période de mise en place d’au moins trois ans prévue par le règlement portant création du Parquet européen..
La Commission a nommé en 2018 un directeur administratif par intérim chargé des questions administratives et budgétaires.


Les procédures de recrutement du chef du Parquet européen et des procureurs européens ont également été lancées.
La Commission a invité les États membres à désigner leurs candidats à la fonction de procureur européen d’ici la fin du mois de mars 2019.

Le règlement omnibus

Adopté le 18 juillet 2018, ce règlement 2018 modifie le règlement financier existant, qui définit le cadre global de la gestion du budget, ainsi qu’un certain nombre d'actes régissant les programmes pluriannuels de l’UE dans divers domaines, notamment la politique de cohésion.
Le règlement omnibus révise ainsi les règles financières de l’UE en vue de les simplifier et de les axer davantage sur les résultats. Il comprend des révisions qui simplifient l’utilisation des instruments financiers au titre des Fonds structurels et d’investissement européens.

Le règlement financier redéfinit la notion de conflit d’intérêts pour tous les acteurs financiers qui exécutent le budget de l’UE dans les différents modes de gestion, y compris au niveau national.
Cela va probablement entraîner une forte augmentation de l’utilisation des «déclarations d’intérêts» par les acteurs financiers, renforcer la transparence et inspirer davantage confiance au grand public.

Le programme Hercule III

Le programme Hercule III  (2014-2020) promeut les activités de lutte contre la fraude, la corruption et toute autre activité illicite portant atteinte aux intérêts financiers de l’UE.
En 2018, cinquième année de sa mise en œuvre, un budget de 15,35 millions d’euros était disponible pour:
  • le financement d’actions visant à renforcer les capacités opérationnelles et techniques des services douaniers et policiers dans les États membres et le soutien informatique (75 % du budget du programme);
  • des activités de formation et des conférences, y compris une formation à la criminalistique numérique pour le personnel employé par les services répressifs des États membres et des pays partenaires (25 % du budget).


Où en-t-on ? La nouvelle stratégie antifraude 2019

En 2018, la Commission a préparé, pour remplacer la stratégie adoptée le 24 juin 201&. Elle a adopté le 29 avril 2019 cette nouvelle stratégie antifraude, pour répondre à plusieurs recommandations émises par la Cour des comptes européenne en 2019 quant à la gestion des risques de fraude
L’objectif est :
  • d’améliorer la prévention et la détection des fraudes ainsi que les enquêtes,
  • de veiller à ce qu’une sanction, un recouvrement et une dissuasion adéquats figurent parmi les priorités de la Commission.

La nouvelle stratégie, adoptée le 29 avril 2019, vise à améliorer la capacité analytique de la Commission afin que celle-ci soit en mesure de réagir rapidement à ces défis qui évoluent constamment, notamment par l’intégration de nouvelles technologies aux processus de contrôle et par l'accroissement de la coordination interne globale, essentielle pour une organisation aussi complexe.

La stratégie antifraude de la Commission est fondée sur une évaluation approfondie des risques, qui a mis en évidence comme principaux domaines à améliorer :
  • la collecte et l’analyse de données sur la fraude,
  • la coopération entre les services de la Commission
  • la supervision des questions de fraude au sein de l'institution. Ces aspects ont donc été placés au cœur de la nouvelle stratégie antifraude. Ils sont aussi cohérents par rapport à l’évaluation interne de la stratégie précédente.


Où va-t-on ? Les réformes en cours


le révision du statut de l’OLAF

Le 23 mai 2018, la Commission a adopté sa proposition de modification d'un certain nombre de dispositions du règlement nº 883/2013 relatif à l’OLAF. La révision du règlement est principalement motivée par la nécessité d’ajuster le fonctionnement de l’OLAF au fonctionnement du futur Parquet européen.

Il s’agit d’une révision ciblée visant à assurer que les modifications seront en vigueur au moment où le Parquet européen deviendra opérationnel, d’ici la fin de l’année 2020.
Une révision plus ambitieuse visant à moderniser le cadre juridique de l’OLAF pourrait être envisagée ultérieurement.


La révision vise également à renforcer l’efficacité de la fonction d’enquête de l’OLAF, en particulier:
  • en précisant dans quelle mesure le droit de l’UE et le droit national s’appliquent au déroulement des contrôles et vérifications sur place, et en codifiant ainsi la jurisprudence du Tribunal;
  • en améliorant la recevabilité des preuves recueillies par l’OLAF dans le cadre des poursuites;
  • en fournissant une base juridique claire pour permettre à l’OLAF d’accéder aux informations sur les comptes bancaires avec l’assistance des autorités nationales compétentes.

En ce qui concerne les relations futures avec le Parquet européen, la proposition de la Commission impose à l’OLAF des obligations en matière de signalement lorsque l’Office est confronté à une éventuelle fraude relevant de la compétence du Parquet européen.


La proposition précise aussi comment et quand l’OLAF peut soutenir ou compléter l'action du Parquet européen à sa demande et quand l’OLAF peut ouvrir ou poursuivre une enquête administrative de sa propre initiative en vue de garantir un niveau de complémentarité maximum entre eux et d'assurer un déploiement équilibré de moyens pénaux et administratifs pour protéger le budget de l’UE.

Le gel de fonds en cas de défaillance de l’état de droit dans un État membre

Le 2 mai 2018, la Commission a proposé un règlement relatif à la protection du budget de l’Union en cas de défaillance généralisée de l’état de droit dans un État membre. La proposition repose sur l'idée que le respect de l’état de droit constitue une condition préalable essentielle pour se conformer aux principes de la bonne gestion financière. 

En vertu de cette proposition, l’Union pourrait suspendre, réduire ou restreindre l’accès aux financements de l’UE de manière proportionnée. Pour décider de lancer cette procédure, elle tiendra compte d’éléments tels que :
  • des décisions de la Cour de justice de l’Union européenne,
  • des rapports de la Cour des comptes européenne
  • des conclusions des organisations internationales concernées.

Une protection transversale des intérêts financiers 
L’OLAF a introduit des dispositions générales sur la protection des intérêts financiers de l’Union dans toutes les propositions législatives de la Commission relatives aux programmes de dépenses de l’après -2020.
Ces dispositions prévoient que les intérêts financiers de l’Union doivent être protégés par la prévention, la détection, la correction et la recherche des irrégularités et de la fraude.
En outre, toute personne ou entité qui reçoit des fonds de l’Union doit :
  • coopérer pleinement à la protection des intérêts financiers de l’Union et accorder les droits et accès nécessaires à la Commission, à l’OLAF, au Parquet européen et à la Cour des comptes européenne;
  • veiller à ce que tout tiers participant à l’exécution des fonds de l’Union accorde des droits équivalents.


synthèse du texte par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr 



Pour aller plus loin dire : Dominique Berlin (sous la direction de), La fraude et le droit de l'Union européenne, Bruylant, 2017


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