CAAR 2024 : Frontex connaît une croissance impressionnante

  

Le rapport annuel d'activité consolidé (CAAR) 2024 souligne une année de transformation organisationnelle majeure pour Frontex, marquée par l'alignement sur les nouvelles politiques de l'UE et une augmentation record de l'activité opérationnelle. En 2024, Frontex a géré le budget le plus important de son histoire. Côté effectif, Frontex est passée de 750 employés en 2019 à 2 545 fin 2024. Frontex traverse une transformation humaine sans précédent, marquée par le déploiement du corps permanent (Standing Corps).


1. Transformation stratégique et organisationnelle

La transformation stratégique et organisationnelle de Frontex en 2024 repose sur une refonte structurelle majeure visant à rendre l'agence plus agile, transparente et axée sur le renseignement.

1.1 La chaîne de commandement Frontex (FC2)

Il s'agit du changement opérationnel le plus significatif, marquant le passage d'un rôle de simple facilitateur à celui de commandement direct des ressources.

• Décentralisation : Le modèle FC2 permet aux commandants sur le terrain de prendre des décisions sans consulter systématiquement le siège à Varsovie, réduisant ainsi les temps de réponse face aux situations imprévues.
• Déploiement par contingents : En 2024, trois contingents ont été activés (couvrant notamment la Grèce, Chypre, l'Italie, Malte, la Bulgarie et la Roumanie).
• Bureaux "Antenna" : Une méthodologie a été établie pour créer des bureaux de proximité afin de renforcer la présence locale de l'agence dans les États membres.

1.2 Gouvernance et transparence

L'agence a renforcé son cadre de responsabilité pour accroître la confiance des parties prenantes.

• Décision du conseil d'administration 45/2023 : Cette décision a officiellement lancé la réorganisation pour équilibrer les opérations avec une composante administrative fiable et conforme.
• Politique de transparence : Adoptée en avril 2024, elle définit de nouvelles règles pour l'accès public aux documents et la communication proactive avec les institutions européennes.
• Contrôle interne : Un système de gestion amélioré a été mis en place pour garantir la légalité et la régularité de toutes les activités.

1.3 Alignement stratégique et renseignement

Frontex a fait évoluer son modèle pour devenir une organisation pilotée par le renseignement (intelligence-driven).

• Politique de renseignement EIBM : Elle intègre l'analyse des risques, l'évaluation de la vulnérabilité et la surveillance des frontières (EUROSUR) dans une architecture d'information unifiée pour 2025-2027.
• Pacte sur la migration et l'asile : Un plan d'action interne a été élaboré pour aligner les opérations de l'agence sur les nouvelles règles de filtrage (screening) et les procédures de retour de l'UE.
• Feuille de route des capacités : Approuvée en mars 2024, elle définit les priorités d'investissement à long terme (jusqu'en 2037) pour le corps européen.

2. Réponse opérationnelle et retours

La "Réponse Opérationnelle et Retours" constitue l'un des piliers majeurs de l'activité de Frontex en 2024, marquée par une intensification sans précédent des missions sur le terrain et une efficacité accrue dans la gestion des flux migratoires.

2.1 Une réponse opérationnelle multi-domaines

L'agence a coordonné 26 opérations conjointes au cours de l'année 2024, mobilisant des ressources humaines et techniques sur terre, mer et air.

• Sécurisation de grands événements : Frontex a joué un rôle clé dans la sécurité des Jeux Olympiques et Paralympiques de Paris 2024 ainsi que du championnat d'Europe de football (UEFA EURO) en Allemagne.
• Recherche et Sauvetage (SAR) : 1 599 incidents ont été traités et 65 919 migrants ont été assistés en mer par les moyens déployés ou coordonnés par l'agence.
• Lutte contre la criminalité transfrontalière : Les opérations ont permis de signaler 20 953 incidents et d'appréhender 1 909 facilitateurs (passeurs).

2.2 Un record historique pour les retours

Les activités liées au retour de ressortissants de pays tiers ont atteint des niveaux jamais vus auparavant, avec une augmentation globale de 40 % par rapport à l'année précédente. 

• Chiffres clés : Plus de 56 000 personnes ont été renvoyées vers 123 pays tiers avec le soutien de Frontex.
• Priorité aux retours volontaires : Ceux-ci ont enregistré une hausse spectaculaire de 69 % (représentant environ 35 700 personnes), contre une hausse de 13 % pour les retours forcés.
• Réintégration : Le Programme de réintégration de l'UE (EURP) a vu son nombre de cas doubler (+101 %), facilitant la réinstallation de 9 327 personnes dans 38 pays tiers.

2.3 Moyens humains et expertise

Le déploiement du corps permanent (Standing Corps) a été le moteur de cette réponse. 

• Effectifs au sol : En moyenne, 2 432 agents ont été déployés quotidiennement pour des tâches de contrôle frontalier et de gestion des migrations.
• Spécialisation : Le nombre de spécialistes du retour a augmenté de 58 % en 2024 pour mieux accompagner les États membres dans leurs procédures.
• Groupes vulnérables : Frontex a lancé un site dédié et publié des guides de bonnes pratiques sur les alternatives à la détention pour les personnes vulnérables en procédure de retour.

3. Renseignement et gestion des frontières

Le volet « Renseignement et gestion des frontières » représente le cerveau opérationnel de Frontex. En 2024, l'agence a franchi une étape décisive en adoptant une politique de renseignement pour la Gestion Intégrée des Frontières Européennes (EIBM), visant à transformer Frontex en une organisation pilotée par le renseignement d'ici 2027.

3.1 Analyse des risques et lutte contre la criminalité

L'agence a considérablement renforcé sa capacité à anticiper les menaces plutôt qu'à simplement y réagir.

• Évaluation des menaces criminelles : Frontex a publié son tout premier rapport d'évaluation des menaces liées à la criminalité transfrontalière (CBC), analysant les développements de 2023.
• Cellules spécialisées : La première cellule de lutte contre la criminalité transfrontalière a été activée en 2024, avec un accent particulier sur la lutte contre la traite des êtres humains en provenance de pays comme la Colombie et le Nigeria.

3.2 Évaluation de la vulnérabilité

Ce mécanisme permet de vérifier si les États membres sont prêts à faire face aux pressions à leurs frontières extérieures.

• Recommandations concrètes : L'agence a achevé 29 évaluations de base et a émis 32 nouvelles mesures recommandées aux États membres pour combler des lacunes identifiées.
• Synergie avec Schengen : Frontex a déployé des observateurs lors de 10 visites d'évaluation Schengen menées par la Commission européenne afin d'assurer une cohérence entre les vulnérabilités détectées et les normes de l'UE.
• Méthodologie améliorée : La révision de la méthodologie commune d'évaluation de la vulnérabilité (CVAM) a été adoptée pour améliorer la précision de la détection des failles de sécurité.

3.3 EUROSUR et Services de Fusion (EFS)

EUROSUR est le cadre technique pour l'échange d'informations entre les États membres et l'agence.

• Augmentation de l'activité : En 2024, Frontex a traité 718 demandes de services de fusion (une hausse de 9 %), notamment pour la surveillance côtière, l'imagerie satellite et la surveillance de la zone de pré-frontière.
• Nouveaux outils technologiques : Trois nouveaux services ont été développés : l'analyse des flux de voyageurs, un service de surveillance des médias et un service de surveillance aérienne des frontières.
• Surveillance quotidienne : Des missions de surveillance aérienne ont été menées quotidiennement dans les zones de pré-frontière pour surveiller l'influx de migrants et les activités criminelles.

4. Innovation et numérisation des données

Le volet « Innovation et Numérisation » est un moteur de modernisation qui touche à la fois les capacités opérationnelles aux frontières et l'efficacité administrative interne de l'agence. En 2024, Frontex a investi plus de 30 millions d'euros dans le développement de nouvelles solutions numériques. 

4.1 Innovation opérationnelle et "Smart Borders"

L'agence développe des technologies pour rendre le franchissement des frontières plus fluide et sécurisé :

• Applications Mobiles : Frontex a conçu et testé APP4EES, une application smartphone permettant le pré-enregistrement des données des voyageurs pour le futur système d'entrée/sortie (EES). Une autre application, Travel2Europe, a également été développée pour accompagner le déploiement d'ETIAS.
• Lutte contre les Drones (C-UAS) : Un concours de prix doté de 960 000 euros a été lancé pour stimuler le développement de technologies capables de détecter et contrer les drones illicites aux frontières.
• Systèmes Non-habités : L'agence a poursuivi le pilotage de systèmes aériens et terrestres sans équipage, en se concentrant particulièrement sur la surveillance de la frontière terrestre orientale.

4.2 Modernisation de la gestion des documents

La numérisation est au cœur de la lutte contre la fraude à l'identité :

• Projet EBCG FADO : Le transfert du système de documents faux et authentiques en ligne (FADO) vers Frontex a progressé avec la signature d'un contrat technique en décembre 2024. Le système devrait livrer un produit minimum viable d'ici août 2026.
• Système FIELDS : Ce système, développé avec Interpol, s'étend avec l'intégration progressive de nouveaux pays comme l'Ukraine et la Géorgie pour le partage d'informations sur les documents de voyage.
• Assistance à distance : Un service d'assistance 24/7 pour la vérification des documents a été rendu opérationnel en octobre 2024, permettant aux agents sur le terrain de consulter des experts à distance.

4.3 Transformation numérique et infrastructure de données

Frontex a franchi des étapes cruciales pour devenir une organisation axée sur les données :

• Plateforme de Données Centrale : Mise en service fin 2024 dans un environnement non classifié, cette plateforme permet une gestion centralisée des flux d'informations et un reporting en temps quasi réel.
• Cloud et Cybersécurité : L'agence a mis en œuvre sa feuille de route pour l'adoption du Cloud et a renforcé ses défenses contre les cyber-risques, atteignant ses objectifs de disponibilité des systèmes (uptime).
• Interopérabilité : Frontex a commencé à aligner ses architectures logicielles sur le règlement européen sur l'interopérabilité pour assurer une meilleure connexion entre ses bases de données et celles des États membres.

5. Ressources humaines et gestion financière

Le volet « Ressources Humaines et Gestion Financière » du rapport 2024 met en lumière une agence en pleine expansion, gérant un budget record tout en modernisant ses processus internes pour soutenir la croissance massive de ses effectifs.

5.1 Gestion budgétaire et Corps permanent

• Exécution budgétaire record : L'agence a exécuté avec succès un budget de 922,1 millions d'euros, atteignant un taux d'engagement de 99,6 %.
• Croissance massive des effectifs : Le personnel est passé de 750 agents en 2019 à 2 545 à la fin de l'année 2024.
• Recrutement et rotation : 492 nouveaux arrivants ont rejoint l'agence en 2024. Le taux d'occupation des postes s'établit à 85,3 %, restant en deçà de l'objectif de 93 % en raison de l'augmentation constante du nombre de postes autorisés par l'UE.

5.2 Formation du Corps permanent

L'année 2024 a été une année charnière pour le développement des compétences :

• 10 538 apprenants ont bénéficié de formations organisées par l'agence.
• Le programme de formation opérationnelle pour le corps permanent (catégorie 1) a été décliné en quatre versions pour s'adapter à la nouvelle chaîne de commandement (FC2) .

6. Droits fondamentaux

En 2024, Frontex a renforcé son cadre de protection des droits fondamentaux, marquant une volonté d'intégrer cette dimension à tous les niveaux opérationnels et décisionnels de l'agence.

6.1 Surveillance opérationnelle et présence sur le terrain

L'activité des contrôleurs des droits fondamentaux a atteint des niveaux records en 2024 :

• Déploiements accrus : Les contrôleurs ont été déployés pendant un total de 1 822 jours, ce qui représente une augmentation de 12 % par rapport à 2023. Ils ont couvert 25 opérations dans 21 pays différents.
• Vols de retour : L'agence a assuré le suivi de près de 50 vols de retour (45 opérations spécifiquement monitorées selon les indicateurs clés) pour garantir le respect des procédures et de la dignité des personnes.
• Accès aux documents : Les contrôleurs ont bénéficié d'un accès quasi total aux zones opérationnelles et aux documents, malgré quelques difficultés isolées signalées pour les patrouilles maritimes et terrestres dans deux pays.

6.2 Évolution institutionnelle et gouvernance

L'agence a restructuré ses mécanismes internes pour accroître la responsabilité :

• Panel de conformité aux droits fondamentaux : Ce nouveau panel a été formellement établi en 2024 par une décision de la direction. Présidé par le directeur exécutif adjoint chargé des opérations, il traite des questions de conformité qui ne peuvent être résolues au niveau opérationnel.
• Restructuration du Bureau des droits fondamentaux (FRO) : Le bureau a fait l'objet d'un examen interne complet pour adapter ses méthodes de travail à la nouvelle structure de l'agence (notamment la chaîne de commandement FC2). Une nouvelle structure sera mise en œuvre dès janvier 2025.
• Avis thématiques : L'Officier des droits fondamentaux (FRO) a publié 10 avis thématiques, dont cinq portaient sur des questions de fond comme la protection des lanceurs d'alerte, l'usage de la force ou la situation spécifique en Grèce et en Bulgarie.

6.3 Traitement des incidents et des plaintes

Le rapport souligne une activité intense en matière de signalement et d'enquête :

• Rapports d'incidents graves (SIR) : 172 cas potentiels de SIR ont été examinés en 2024, dont 56 ont fait l'objet d'une enquête officielle.
• Mécanisme de plainte : 84 plaintes ont été enregistrées. Parmi elles, une a été déclarée admissible concernant des allégations de mauvais traitements lors d'opérations de retour forcé.
• Usage de la force : 107 rapports sur l'usage de la force ont été diffusés. Le bureau des droits fondamentaux surveille étroitement les formations dans ce domaine pour y inclure des garanties de protection adéquates.

6.4 Formation et évaluation externe

• Formation continue : Le bureau a dispensé 496 jours de formation sur site et 193 heures de cours en ligne à l'intention du personnel de l'agence et des partenaires opérationnels.
• Évaluation indépendante : Une évaluation externe (réalisée par le consortium Ramboll/Tetra Tech) s'est achevée en octobre 2024. Elle a formulé 11 recommandations, incluant l'amélioration de l'accès aux zones d'opérations et le renforcement de la protection des personnes signalant des incidents.
• Études d'impact : Des évaluations de l'impact sur les droits de l'homme ont été réalisées pour 14 pays non membres de l'UE dans le cadre de la coopération international.

7. Relations extérieures

Le rapport CAAR 2024 détaille largement les relations extérieures de Frontex, structurées autour de sa nouvelle Stratégie de coopération internationale 2024-2026. Ces relations se divisent entre les pays tiers et les organisations partenaires (agences de l'UE et organisations internationales).

7.1 Relations avec les pays tiers (coopération internationale)

Frontex a intensifié son empreinte opérationnelle et diplomatique hors de l'UE :

• Accords de statut et arrangements de travail : Un arrangement de travail majeur a été signé avec le Royaume-Uni. Des négociations ont été lancées avec la Mauritanie et le Maroc, tandis que l'accord avec le Nigeria a été révisé.
• Balkans occidentaux et voisinage : Frontex a soutenu les négociations pour des accords de statut de « deuxième génération » avec la Serbie et la Bosnie-Herzégovine. L'agence a maintenu une présence opérationnelle forte en Moldavie.
• Soutien à l'Ukraine : La coopération s'est intensifiée sur la gestion intégrée des frontières (EIBM) et la lutte contre le trafic d'armes, incluant un arrangement avec la mission de conseil de l'UE en Ukraine (EUAM Ukraine).
• Officiers de liaison (FLO) : Frontex dispose d'un réseau de 5 officiers de liaison déployés dans des pays tiers. Le conseil d'administration a approuvé de nouveaux déploiements au Pakistan et au Maroc pour 2025.
• Renforcement des capacités : L'agence a mené 13 sessions de formation sur le cadre EUROSUR pour des pays tiers.

7.2 Coopération avec les organisations et agences de l'UE

Frontex collabore étroitement avec ses pairs pour maximiser l'efficacité des mandats respectifs: 

• Arrangement de travail tripartite (TWA) : Coopération permanente avec l'EMSA (sécurité maritime) et l'EFCA (contrôle des pêches) pour des opérations maritimes polyvalentes (MMO) et le partage de données de surveillance.
• Justice et Affaires intérieures :
• Europol : Échange mutuel d'officiers de liaison (un officier Europol est désormais stationné au siège de Frontex).
• FRA : Renouvellement de l'arrangement de travail avec l'Agence des droits fondamentaux de l'UE.
• Services de la Commission : Conclusion de négociations avec le JRC (Centre commun de recherche) et la DG HOME sur la connaissance situationnelle et les prévisions.
• Organisations Internationales (IO) :
• Une lettre d'intention a été signée avec l'UNHCR pour renforcer la collaboration.
• Les négociations avec l'OIM (IOM) et l'OACI (ICAO) se poursuivent, bien que ralenties par des questions de conformité sur l'échange de données personnelles, en attente de modèles d'arrangements administratifs validés par le CEPD.

7.3 Impact opérationnel des partenariats

• Opérations conjointes (JO) : En 2024, Frontex a mené 8 opérations conjointes impliquant des pays tiers (Albanie, Monténégro, Serbie, Macédoine du Nord et Moldavie).
• •Projets financés par l'UE : L'agence gère des projets comme EU4BorderSecurity (couvrant 9 pays du voisinage Sud) et des programmes IPA III dans les Balkans occidentaux pour aligner leurs standards de gestion des frontières sur ceux de l'UE.

 

synthèse par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr

• rapport  d'activité de Frontex (CAAR 2024)

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