secu-interieure: Bilan de "l’approche globale de la question des migrations" : "donner plus pour recevoir plus" en matière de retour des illégaux

lundi 3 mars 2014

Bilan de "l’approche globale de la question des migrations" : "donner plus pour recevoir plus" en matière de retour des illégaux

Voici ce que déclare la Commission européenne dans son rapport faisant le bilan de la seconde phase de l’Approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM). Dans ce rapport, elle considère qu’il faut poursuivre cette Approche. Elle estime aussi que les Etats membres doivent s’impliquer davantage. Enfin, pour ce qui est du retour des migrants illégaux, il faut, toujours d’après elle, «donner plus pour recevoir plus», entendez offrir une bonne carotte, c’est-à-dire une mesure d’incitation crédible à toute proposition faite à un pays tiers partenaire de l'UE pour l’amener à conclure un accord de réadmission en matière de lutte de immigration clandestine.

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De quoi parle-t-on ?

L’Approche globale de la question des migrations et de la mobilité (AGMM) forme, depuis 2005, le cadre général de la politique extérieure de l’Union européenne en matière de migrations et d’asile. Ce cadre définit les modalités du dialogue sur les politiques et de la coopération opérationnelle menés par l’UE avec les pays tiers.

La communication de la Commission du 18 novembre 2011 a donné le coup d’envoi de la seconde phase de l’Approche globale (à lire sur securiteinterieure.fr : Une nouvelle approche globale européenne sur les migrations). Elle y a introduit un certain nombre d’éléments nouveaux, tels que la protection internationale et la dimension externe de la politique d’asile comme nouvelle priorité thématique, ou encore l’élargissement du champ d’application du cadre politique pour y inclure la «mobilité», soulignant ainsi la nécessité de promouvoir une mobilité bien gérée des ressortissants de pays tiers à travers les frontières extérieures de l’UE.

Dans ses conclusions du 29 mai 2012 , le Conseil a lui aussi confirmé que l’Approche globale constituait le cadre d’un dialogue et d’une coopération avec les pays tiers abordés de façon globale et équilibrée. Il a également souligné la nécessité d’instaurer un suivi systématique de la mise en œuvre de l’Approche globale au moyen de rapports bisannuels.

Quelle conclusion tirer ?

Il ressort du rapport que d’importantes mesures ont été prises en 2012 et 2013 en vue de consolider et d’homogénéiser la politique extérieure en matière d’asile et de migrations. D’après la Commission, des progrès considérables ont été accomplis en ce qui concerne le renforcement des relations politiques entretenues avec les régions et les pays tiers. C’est le cas des pays du sud de la Méditerranée et des pays du partenariat oriental.

Des actions ont également été menées pour aider les pays partenaires à opérer des réformes institutionnelles et législatives et à développer leurs capacités. Les partenariats pour la mobilité ont à cet égard prouvé qu’ils constituaient un cadre bilatéral parfaitement adapté pour aborder les questions d’asile et de migrations, dans un esprit où toutes les parties tirent avantage de leur coopération.
Cependant, il reste encore un long chemin à parcourir pour améliorer les cadres, initiatives et instruments actuels. Il conviendra par exemple de se pencher sur les processus de dialogues existants afin d’en améliorer l’efficacité, le fonctionnement et l’équilibre au regard des priorités thématiques.

La question de la participation des États membres

La souplesse et le caractère non contraignant de l’Approche globale constituent l’un de ses principaux atouts, dans la mesure où l’approche permet aux États membres de participer, à des degrés divers, au travail réalisé dans les pays et régions où ils disposent d’une expertise particulière.
Toutefois, cette souplesse est aussi le talon d’Achille de l’Approche globale car elle rend difficile dans certains cas pour l'UE la tâche de proposer une offre équilibrée et complète aux pays tiers, par exemple dans le cadre d’un partenariat pour la mobilité.

De plus, il existe de fortes disparités dans le degré de participation et d’implication des États membres dans les divers cadres de coopération. Cinq États membres ont ainsi choisi de ne participer à aucun des partenariats pour la mobilité conclus jusqu’ici. Enfin, la grande majorité des États membres participant à ces partenariats n’a encore apporté aucune contribution financière à leur mise en œuvre.

La question du financement de l’Approche globale

Le financement de l’Approche globale au titre du cadre financier pluriannuel (CFP) pour la période 2007-2013 a été essentiellement assuré par le biais des instruments de coopération extérieure de l’UE. D’autres programmes thématiques relevant de l’instrument de financement de la coopération au développement et de l’instrument de stabilité de l’UE y ont également contribué.

Par ailleurs, la question des migrations est de plus en plus traitée comme une priorité dans le cadre des instruments de coopération géographique de l’UE. Par exemple, une aide de plus de 90 millions d’euros dédiée à la question des migrations et couvrant 25 pays a été engagée, pour la seule année 2012, au titre des instruments de coopération régionale et bilatérale.

Dans le contexte du nouveau cadre financier pluriannuel, la Commission entend continuer d’allouer à l’Approche globale les ressources financières nécessaires à sa mise en œuvre, notamment au titre de la composante externe des nouveaux fonds créés dans le domaine des affaires intérieures.

Les instruments d’aide extérieure seront complétés par des financements octroyés au titre des nouveaux fonds du domaine «Affaires intérieures», du Fonds «Asile, migration et intégration» et du Fonds pour la sécurité intérieure. Cela étant, ces fonds se concentreront avant tout sur les initiatives non axées sur le développement et sur la mise en œuvre des volets extérieurs des politiques intérieures de l’UE, tels que le retour ou la réadmission des migrants clandestins.

La question du retour et de la réadmission

L’UE réalise des efforts en vue d'intensifier sa coopération avec les pays tiers concernés de façon à renforcer les capacités indispensables au retour et à la réadmission. Un certain nombre de projets visant à mettre en place les capacités nécessaires à l’application des accords de réadmission dans des pays tiers comme la Géorgie, la Moldavie, le Pakistan, le Sri Lanka et l’Ukraine, bénéficient déjà d’un soutien (à lire sur securiteinterieure.fr : Quatrième « bilan de santé » Schengen : la situation générale du dispositif est plutôt bonne).

Cependant, dans nombre d’autres pays partenaires, il convient de les développer en s’attachant par exemple :

à améliorer les aptitudes des autorités compétentes au sein des pays partenaires à répondre dans le délai imparti aux demandes de réadmission,
à identifier les personnes sous le coup d’une mesure de retour
à fournir une aide au retour et à la réintégration à ceux qui font l’objet d’une telle mesure.

Par ailleurs, une assistance technique pourrait être accordée aux pays tiers afin de faciliter la mise en œuvre de leurs propres accords de réadmission avec d’autres pays tiers. Le Fonds «Asile et migration» permettra d’accroître le soutien dispensé dans ces domaines.

La pénurie de mesures d’incitation à la disposition de l’UE pour garantir, non seulement la conclusion et l’application de ses accords de réadmission, mais aussi pour obtenir des pays tiers une coopération plus étendue en matière de retour constitue l’un des principaux enjeux de la politique menée par l’UE en matière de retour et de réadmission .
Il conviendrait donc, en vertu du principe du «donner plus pour recevoir plus». En d’autres termes, les questions de retour et de réadmission devraient toujours s’inscrire dans le cadre d’une offre équilibrée et consolidée de l’UE à un pays tiers et, le cas échéant, être conditionnée non seulement à des modalités de renforcement de la mobilité mais aussi à d’autres domaines politiques tels que le commerce, les entreprises et l’industrie.

Les dialogues bilatéraux

Les dialogues bilatéraux sur la question des migrations et de la mobilité noués entre l’UE et les pays tiers peuvent prendre différentes formes. Les partenariats pour la mobilité offrent un cadre important pour le dialogue sur les politiques et la coopération opérationnelle sur les questions de mobilité et d’asile.

À ce jour, des partenariats pour la mobilité ont été conclus avec six pays:

la Moldavie (2008),
le Cap-Vert (2008),
la Géorgie (2009),
l’Arménie (2011),
le Maroc (2013),
l’Azerbaïdjan (2013).

Les discussions sur le partenariat pour la mobilité avec la Tunisie se sont achevées en novembre 2013 et la signature du partenariat est imminente. Un dialogue a par ailleurs été entamé avec la Jordanie en décembre 2013. Enfin, un projet de partenariats pour la mobilité a été proposé à l’Inde en avril 2013 et au Nigeria en octobre 2013 mais les discussions sur le fond n’ont pas encore commencé.

S’agissant des pays avec lesquels un dialogue sur la libéralisation du régime des visas a été entamé, le dialogue sur les politiques s’articule en grande partie autour de la mise en œuvre du plan d’action pour la libéralisation du régime des visas. Dans certains cas (Russie, Inde, Chine, États-Unis), l’UE a noué des dialogues spécifiques.

D’après la Commission, des efforts doivent être encore déployés pour garantir une mise en œuvre équilibrée des partenariats pour la mobilité, autrement dit davantage axée sur les quatre priorités thématiques de l’Approche globale, avec plus de mesures en matière d’immigration légale, de défense des droits de l’homme et de protection des réfugiés.

Pour pratiquement tous les pays, le dialogue sur la question des migrations s’inscrit également dans le cadre de la mise en œuvre des accords d’association, des accords de partenariat et de coopération, des accords-cadres, des accords de coopération et d’autres instruments conclus par l’Union.
Enfin, un dispositif de coopération technique a été mis en place dans le cadre des comités mixtes instaurés par les accords visant à assouplir les formalités de délivrance des visas et les accords de réadmission, lesquels assurent le suivi de la mise en œuvre des accords avec les pays tiers en question.

Une attention accrue devrait simultanément être portée sur les aspects tenant aux relations extérieures au sens large en ce qui concerne les questions de migration et de mobilité au niveau interne dans l'UE. Un plus grand engagement dans ces dialogues de la part d'experts de la Commission ou des États membres (ce qui peut s’avérer difficile en raison des contraintes budgétaires ou temporelles) ou un renforcement des compétences au sein des délégations de l’UE, pourraient permettre d'aller de l'avant.

Les dialogues régionaux

L’Approche globale donne la priorité, :

à l’Est, aux processus de Prague et de Budapest ainsi qu’au groupe sur les migrations et l’asile au sein du partenariat oriental;
au Sud, au partenariat stratégique UE-Afrique sur les migrations, la mobilité et l’emploi, et au processus de Rabat (brochure à consulter);
au dialogue structuré et exhaustif entre l'UE et les pays ALC (Amérique latine – Caraïbes) sur les migrations et au dialogue UE-ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) sur les migrations.

Les sept dialogues régionaux se sont tous traduits par la mise en place d’une plate-forme de débat spéciale sur les politiques à mener avec les différents groupes de pays tiers et ils ont tous contribué à améliorer les relations politiques avec ces pays.

Par contre, les résultats sont plus mitigés sur le plan opérationnel. Pour être réellement couronné de succès, chaque processus doit pouvoir bénéficier de l’engagement plein et entier de l’UE comme des pays partenaires à faire avancer les choses. Il doit également pouvoir présenter des avancées et des résultats concrets, de nature à renforcer la confiance des parties prenantes.
Une telle dynamique s’enclenche notamment lorsqu’un groupe d’États membres décide de se mobiliser pour prendre les rênes du dialogue, comme dans le cas du processus de Prague ou du processus de Rabat.

Un autre modèle susceptible de produire de bons résultats consiste à attribuer à la Commission un rôle moteur bien précis, comme au sein du groupe sur les migrations et l’asile du partenariat oriental.
Des efforts supplémentaires sont également requis pour produire des résultats tangibles sur le plan opérationnel, notamment en renforçant la planification et la mise en œuvre d’activités dans les domaines prioritaires et en assurant un suivi régulier des actions entreprises.

Plusieurs dialogues régionaux pâtissent d’un manque d’engagement des États membres. Ces États ne participent pas toujours en nombre suffisant aux réunions ni avec suffisamment d’énergie. Pour pouvoir en exploiter pleinement le potentiel, les États Membres doivent s’engager activement dans les dialogues régionaux.

(synthèse du texte par securiteinterieure.fr)