Schengen, un "déficit de gouvernance" et le projet de Procureur européen pour 2013

Le Sénat vient de publier un rapport d'information faisant le bilan de deux dossiers importants :

• la réforme du dispositif Schengen d'une part, 
• les avancées en matière pénale d'autre part.

Ce document dresse un état des lieux des négociations actuelles, un historique circonstancier des dossiers et le résultat d'auditions et visites effectuées dans ce cadre. Concernant la réforme Schengen, le Sénat prend position dans la droite ligne de sa résolution adoptée fin décembre (voir billet de securiteinterieure.fr).

La réforme du dispositif Schengen peut être lue en parallèle avec le Dossier spécial Schengen de securiteinterieure.fr
Les avancées en matière pénale, en particulier le projet de Procureur européen, peuvent être lues en parallèle avec un rapport de 2011 de l'Assemblée nationale (voir billet de securiteinterieure.fr).

Concernant la réforme de l'espace Schengen

Le Sénat fait observer un déficit de « gouvernance ». Les événements du printemps dernier ont ouvert une véritable crise de l'espace Schengen, en posant la question de la volonté des Etats de préserver l'acquis dans un contexte politique d'anxiété vis-à-vis des flux migratoires en provenance des Etats tiers. La réaction du Danemark, et, dans une moindre mesure, de la France, a ainsi montré que la volonté de contrôler les arrivées de ressortissants des pays tiers pouvait, dans le cadre juridique actuel, remettre en cause la libre circulation des citoyens au sein de l'espace Schengen. Les Etats membres craignent également que la Grèce reste impuissante à contenir les flux provenant de la Turquie, les autorités turques refusant pour le moment de signer un accord de réadmission avec l'Union européenne.

L'absence de procédures de gestion commune, tant des frontières extérieures que des procédures de rétablissement des frontières intérieures, constitue selon les autorités françaises et la Commission le problème de la «Gouvernance de Schengen », auquel les réponses à apporter sont loin de faire l'unanimité.
Pourtant, le Sénat indique que l'accord difficile mais absolument nécessaire. Les États-membres sont très réticents. La majorité d'entre eux, dont la France, a exprimé des réticences sur cette approche de la Commission, qui prévoit la communautarisation de prérogatives qu'ils détiennent actuellement et dont ils considèrent n'avoir usé qu'avec discernement.

Comme il est peu probable que les flux migratoires à destination de l'Europe diminuent à brève échéance, il existe donc un risque réel que des brèches de plus en plus fréquentes finissent par avoir raison de l'espace de libre-circulation. C'est dans ce contexte qu'il convient d'interpréter la vigueur de la réaction de la Commission, qui ne conçoit le salut de Schengen que dans une avancée vers davantage de communautarisation.

Parallèlement à cela, la crise de l'espace Schengen pose, selon certains membres de la délégation du Sénat, la question de la fermeture de l'Europe aux migrations en provenance de pays tiers. Si « Schengen » est synonyme, pour la plupart des citoyens européens, de liberté de circulation, il renvoie sans doute davantage, pour les ressortissants des Etats tiers et pour les citoyens de l'Union qui entretiennent des liens avec ces ressortissants, à la notion d'« Europe forteresse ».

Concernant le droit pénal : la proposition de directive "avocat"

Après un livre vert élaboré en février 2003, la Commission européenne avait présenté, en 2004, une proposition de décision-cadre destinée à définir un socle minimal de droits procéduraux accordés aux personnes soupçonnées d'avoir commis des infractions pénales. Après l'échec des négociations sur ce texte, la Commission européenne, en accord avec la présidence suédoise, a retenu une approche graduelle sous la forme de six mesures, inscrites dans une « feuille de route », approuvée par les ministres du Conseil de l'UE, dont le but est d'instaurer progressivement un climat de confiance mutuelle entre les autorités judiciaires des États membres.
C'est dans ce contexte de mise en œuvre de la « feuille de route » que la Commission européenne a publié une proposition de directive relative au droit d'accès à un avocat. Cette proposition se fonde sur le constat suivant : chaque année, on recense plus de huit millions de procédures pénales dans l'Union européenne. Or, les conditions dans lesquelles les personnes suspectées ou mises en cause peuvent avoir accès à un avocat varient d'un État membre à un autre. La proposition de la Commission européenne vise à garantir l'ensemble de droits, en accordant à l'avocat une place importante au sein de la procédure pénale.

Le Sénat fait cependant observer le fait que les négociations prendraient probablement du temps, en raison des disparités entre les différents systèmes judiciaires des États membres. En particulier, certains disposent de magistrats indépendants chargés des enquêtes (le juge d'instruction en France), ce qui n'est pas le cas en Allemagne. Il a par ailleurs estimé que les négociations devraient préciser la procédure applicable en cas d'urgence (pour le recueil de preuves notamment). Enfin, il n'était pas possible d'ignorer l'aspect budgétaire de cette proposition de directive, une réflexion sur les conditions de financement de l'aide juridictionnelle paraissant nécessaire à cet égard.

Toujours concernant le droit pénal : le projet de parquet européen

La Commission européenne devrait proposer, au cours du second semestre de l'année 2013, une directive relative à l'instauration d'un parquet européen, en se fondant sur l'article 86 du TFUE. Ce nouvel instrument serait créé à partir d'Eurojust, et devrait être articulé avec les parquets nationaux d'une manière qui reste à déterminer.
Le directeur de cabinet de la Commissaire à la Justice a indiqué à la délégation du Sénat que ce projet de parquet européen constituait un sujet « prioritaire » pour la commissaire, quoique sa complexité rende nécessaire une approche prudente et pragmatique. Par ailleurs, la création de ce parquet européen suppose une décision à l'unanimité du Conseil, sauf engagement d'une procédure de coopération renforcée. Le représentant permanent de la France auprès de l'Union européenne, a évoqué cette difficulté procédurale. Il a, en outre, indiqué que la moitié des pays membres ne semblaient pas favorables à la création d'une nouvelle instance, l'autre moitié ne souhaitant cette création que sous certaines conditions.

Les membres de la représentation permanente allemande ont, quant à eux, souligné que l'instauration d'un tel parquet européen ne devrait pas avoir lieu sans que soit soigneusement examinée l'opportunité de compléter, par cette création, les instances déjà existantes, en l'occurrence Europol et Eurojust, qui permettent déjà d'assurer dans une certaine mesure la protection des intérêts financiers de l'Union.

synthèse du texte par securiteinterieure.fr

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