Crise et réforme Schengen, de quoi parle-t-on vraiment et où va-t-on ? (3e et dernière partie)

La problématique des conditions de l’imposition des contrôles unilatéraux aux frontières intérieures au sein de l’espace Schengen tourne à l'affrontement gauche/droite. Toutefois, si l'on dépasse cette opposition, les divergences autour de ces conditions cristallisent les ambiguïtés du projet européen. Mais de quoi parle-ton vraiment lorsqu'il s'agit de crise Schengen ou de réforme du dispositif Schengen ?

securiteinterieure.fr vous présente un bilan approfondi du sujet dans le cadre d'un dossier spécial "Crise et réforme Schengen, de quoi parle-t-on vraiment et où va-t-on ?"

Cet article est rédigé en 3 parties. La première partie est introductive et didactique. La deuxième partie, et surtout la troisième, sont plus analytiques.

Pour consulter la première et la deuxième partie


Plan de la troisième partie

1. Quelle est la teneur du projet de refonte du dispositif Schengen ?
2. Les Etats auront-ils leur mot à dire ?
3. Alors que penser de la réforme dans son ensemble ?
4. Et pour conclure

Quelle est la teneur du projet de refonte du dispositif Schengen ?

La Commission européenne occupe un rôle central dans les deux propositions de règlement accompagnant la communication relative à la gouvernance Schengen. Dans le projet de règlement sur l’évaluation  mutuelle, c’est à elle qu’il revient d’établir le programme d’évaluation pluriannuel (art. 5.1), d’être destinataire des évaluations de Frontex (art. 6), de dresser un questionnaire standard (art. 7.1), d’établir une liste des experts chargés par les États membres de participer aux inspections sur place (art. 9.1) et de conduire l’inspection des experts dans l’Etat membre évalué (art. 10.1). C’est aussi à elle qu’il revient de dresser un rapport d’évaluation (art. 13.2) et de procéder aux recommandations (art. 13.5). Enfin, elle est destinataire du rapport de mise en œuvre par l’Etat évalué de son plan d’action mettant en œuvre les recommandations dans les six mois suivant la réception du rapport d'évaluation  (art. 13.6). Surtout, la Commission a la possibilité d’imposer la réinstauration du contrôle aux frontières intérieures en cas de manquements graves et persistants à ses obligations de surveiller ses frontières extérieures (art. 15.1).
Quant à la proposition de règlement sur la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, il précise que, dans cette hypothèse,  c’est la Commission qui décide de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures (art. 26.2 du code frontières Schengen modifié).

Les Etats auront-ils leur mot à dire ?

Il est possible de répondre par l'affirmative à la lecture des textes. Les Etats ne sont en effet pas hors course. Une lecture superficielle des deux règlements conduirait à conclure que la Commission est juge et partie : elle  évalue, émet les recommandations et sanctionne en cas de défaillance persistante. En réalité, ce n’est pas le cas car cet art. 26.2 du code frontières Schengen modifié par  la proposition de règlement sur la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles, dispose : « la Commission décide de la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures. De tels actes d'exécution sont adoptés conformément à la procédure d'examen visée à l'article 33 bis, paragraphe 2 ». Que veut dire cette disposition obscure ?
Elle signifie que le rétablissement des contrôles aux frontières intérieures est discuté dans un comité selon l’une des procédures de comitologie, celle dite « de l’examen » définie dans un règlement du 16 février 2011. En substance, les Etats discutent de la sanction éventuelle sous la forme de la réintroduction des contrôles aux frontières. Contrairement à la procédure dite de consultation, celle de l’examen signifie que, en cas de refus persistant des Etats membres à l'idée de rétablissement de ces contrôles, la Commission ne peut pas adopter l’acte.
La mesure est discutée dans ce comité où les décisions sont prises par les Etats à la majorité qualifiée. A contrario, un Etat ne peut pas s’opposer seul à la mesure (par exemple l’Etat défaillant). Cela étant dit, une majorité importante d'Etats peut faire barrage à la Commission. Elle devra donc se plier à la volonté des Etats membres, du moins à la majorité d'entre eux.

Alors que penser de la réforme dans son ensemble ?

Bien que suscitant les réticences des Etats membres, le dispositif paraît être équilibré dans sa globalité. Le pouvoir n’est pas aux seules mains d’une institution supranationale. Les Etats ont leur mot à dire. Seulement, l’Etat qui veut réinstaurer des mesures aux frontières intérieures ne peut pas le décider seul, sauf procédure d’urgence (art. 25 du code frontières Schengen modifié par la proposition de règlement sur la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures dans des circonstances exceptionnelles).
Doit-on en déduire que l’Etat est dépossédé de son pouvoir de réinstaurer des contrôles à ses frontières intérieures ? De prime abord oui, car la décision est prise au niveau européen. C’est donc à Bruxelles et non plus Paris que se prendrait la décision. En regardant les choses de plus près, force est de constater que la décision de réinstauration était déjà étroitement surveillée par la Commission et ce, en vertu des dispositions du code frontières Schengen. Qui plus est, elle est prise collectivement (entre pairs) par les Etats au sein du comité, selon la proposition présentée. Rappelons le une fois encore : la Commission ne décide pas seule.

En soi, la décision de rétablissement des contrôles par la Commission aux frontières intérieures est susceptible d'être difficile à accepter pour un Etat. Cet Etat qui, face à un afflux massif peut se sentir dépossédé de ses prérogatives : rétablir des contrôles aux frontières... et surtout expliquer à l'opinion publique nationale que la décision est prise à un niveau supérieur. 

Mais surtout, gardons à l'esprit que les contraintes à l’égard de l’Etat dont les contrôles aux frontières extérieures sont défaillantes, sont très lourdes. Cet Etat doit accepter les recommandations y compris l’intervention sur son  territoire d’équipes européennes de garde-frontières dirigées par Frontex (art. 14 de la proposition de règlement portant création d’un mécanisme d’évaluation et de suivi,). Alors qu’avant, l’Etat pouvait demander l’intervention des Rabits (les ancêtres de ces équipes), à présent il doit les accepter. Exit donc une partie de sa souveraineté.

En France, on ne verra que la bouteille à moitié vide (la renonciation à une part de souveraineté concernant la réintroduction des contrôles aux frontières intérieures). Cependant, on ne voit pas la bouteille à moitié pleine (la renonciation à une partie de souveraineté de la part de l’Etat défaillant qui doit accepter l’intervention de garde-frontières étrangers sur son sol sous la co-direction de Frontex). En somme, la mesure est équilibrée car elle est le fruit d’un compromis et les concessions sont très douloureuses, en témoigne la réaction de l’Assemblée nationale concernant la proposition de règlement portant création d’un mécanisme d’évaluation et de suivi, qui juge ce texte attentatoire à la souveraineté française.

Et pour conclure ?

La crise Schengen est au cœur d'une double crise identitaire :

• crise existentielle de l'Europe articulée autour du débat sur les frontières de l'Europe (où s'arrête-t-elle ? Aux portes de la Turquie ou au-delà ?) et sur l'impuissance de l'UE face à la crise de la dette;
• crise existentielle des sociétés nationales face aux transformations qu'elles connaissent eu égard aux mouvements migratoires ces trente à quarante dernières années.

Derrière tout cela une question se pose : quelle est la définition de la communauté politique dans laquelle nous vivons (la nation face à l'Europe ou la nation dans l'Europe ?) et de ses frontières (le "nous" face aux "eux" migrant). En somme, la crise de Schengen conduit à s'interroger sur le destin de la communauté (et notamment sa préservation à l'égard des menaces réelles ou supposées : la mondialisation, l'immigration incontrôlée ou l'Europe elle-même, facteur de dissolution de la nation). Autrement dit, la crise de cet espace Schengen fait écho aux doutes que traverse les nations occidentales tentées par un repli identitaire.

Ce problème politique pourrait prendre une tournure institutionnelle autour d'un affrontement entre la Commission (désireuse d'étendre ses prérogatives) et le Conseil (au sein duquel les Etats entendent conserver la maitrise individuelle de leurs frontières nationales). 

Ce problème politique peut lui-même se décliner en problème juridique quant au choix de la base du règlement, soit l'art. 70 TFUE (décision par le Conseil seul) ou l'art. 77 TFUE (codécision). La partie opposera dès lors le Conseil partisan d'une base art. 70 TFUE au Parlement européen partisan d'une base art. 77 TFUE. En soi, ce ne serait que le è-nième conflit de base juridique depuis la création du troisième pilier (justice et les affaires intérieures) en 1992 par le traité de Maastricht.

Quid en cas de rejet pur et simple de la solution de la Commission ? Hormis un conflit éventuel interinstitutionnel, un tel rejet conduit à revenir à la case départ :  rétablir les contrôles frontaliers unilatéralement avec, à la clé, un conflit entre les Etats, chacun tentant de se débarrasser de la "patate chaude" (c'est-à-dire les migrants jugés indésirables où qu'ils aillent).

Le mérite de la Commission était de proposer une solution à une future crise migratoire dans le cadre de la refonte de la gouvernance de Schengen. Il s'agit d'aider l'Etat défaillant, le cas échéant, en lui imposant un appui européen (avec l’intervention de Frontex).
Le rétablissement unilatéral n'est pas en soi "la" solution. Ce rétablissement, s'il a lieu, est concerté et il s'agit d'une arme destinée à "convaincre" un Etat membre ne surveillant pas ses frontières et refusant obstinément toute aide européenne. La réintroduction de ces contrôles a donc une finalité dissuasive. L'idée est qu'elle fasse partie d'un dispositif d'ensemble sous l'égide d'une concertation et d'un contrôle commun.

Bref, plus de solidarité, plus de sévérité (ce qui fait froncer les sourcils des pourfendeurs d'une Europe forteresse), mais moins d'unilatéralisme et moins d'égoïsme national. Comme l'indique le professeur Denys Simon (références en bibliographie), "l'objectif ne devrait pas être "moins de Schengen et moins d'Europe", mais au contraire "plus de Schengen et plus d'Europe"".

Il s'agirait donc plus, en tant que tel, d'une mesure que la Commission ferait planer, loin de l'idée d'une sanction immédiate appliquée de manière émotive par les dirigeants d'un Etat désireux de calmer une opinion publique nationale inquiète ou de satisfaire de (potentiels) électeurs.


Plan général de l'article

Plan de la première partie 

1. Qu'est-ce que Schengen et son dispositif ?
2. Petit rappel des faits récents
3. Le problème Schengen est-il spécifiquement français ?

Plan de la deuxième partie

1. Le cœur du débat :
2. Quelques mythes et idées fausses sur la coopération Schengen
3. Vers quoi s’achemine-t-on ?

Plan de la troisième partie

1. Quelle est la teneur du projet de refonte du dispositif Schengen ?
2. Les Etats auront-ils leur mot à dire ?
3. Alors que penser de la réforme dans son ensemble ?
4. Et pour conclure ?

Pour consulter la première et la deuxième partie

bibliographie mise à jour en juin 2012

Eléments de bibliographie

• Le droit institutionnel de la sécurité intérieure de l'UE par Pierre Berthelet;
• La gestion des frontières extérieures de l'Union européenne - Défis et perspectives en matière de sécurité et de sûreté, (sous la direction de Jean-Christophe Martin), Paris, Pedone, 2011
• les notes et publications d'Yves Pascouau de l'EPC en particulier la dernière "The Schengen evaluation mechanism and the legal basis problem: breaking the deadlock";
• l'étude de Marie-Laure Basilien-Gainche, "La remise en cause des accords de Schengen", CERISCOPE Frontières, 2011;
• l'étude de Philippe Kaeser consacrée au dilemme de Schengen;
• la note de Charles Elsen, Le rôle des accords de Schengen dans la construction européenne; 
• l'étude de Dirk Vanheule, Dr. Joanne van Selm, Dr. Christina Boswell, L’application de l’article 80 du TFUE sur le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier, dans le domaine des contrôles aux frontières, de l’asile et de l’immigration;
• l'article de Julien Jeandesboz, Contrôles aux frontières de l’Europe - Frontex et l’espace Schengen, La Vie des idées;
• l'article de Virginie Guiraudon, "Schengen, une crise en trompe-l'oeil", Politique étrangère, n° 4, hiver 2011, p. 773-784;
• l'article de Denys Simon,« C’est la faute à l’Europe, c’est la faute à Schengen… », Revue Europe, mai 2011 , p. 1;
• l'article de Denys Simon, "Un Huron à Schengen", Revue Europe, avril 2012, p. 1;
• l'article de Catherine de Wenden, "Les flux migratoires légaux et illégaux", CERISCOPE Frontières, 2011; 
• l'article de  Philippe Bonditti, "L'Europe : tracer les individus, effacer les frontières", CERISCOPE Frontières, 2011;
• l'article de Didier Bigo, "Frontières, territoire, sécurité, souveraineté", CERISCOPE Frontières, 2011;
• les études du CEPS (en anglais seulement), comme :
• Sergio Carrera, Elspeth Guild, ‘Joint Operation RABIT 2010’ – FRONTEX Assistance to Greece’s Border with Turkey: Revealing the Deficiencies of Europe’s Dublin Asylum System;
• Sergio Carrera, Anaïs Faure Atger, L’Affaire des Roms: A Challenge to the EU’s Area of Freedom, Security and Justice; 
• Peter Hobbing, A farewell to open borders? The Danish Approach;
• les articles de la revue Culture et conflits comme : 
• Ruben Zaiotti : La propagation de la sécurité : l’Europe et la schengenisation de la Politique de voisinage:
• Didier Bigo, Elspeth Guild, La mise à l'écart des étrangers.

A consulter aussi une sélection d'ouvrages universitaires à ce sujet (en particulier les ouvrages de Wenceslas de Lobkowicz, Denis Duez, Jörg Monar, Yves Pascouau, Emmanuel Barbe...).

Article soumis à copyright. Pour le citer, merci de prendre la référence suivante :

Pierre Berthelet, "Crise et réforme de Schengen : mais au fond de quoi parle-t-on et où va-t-on ?", article mis en ligne le 6/01/2012, URL : http://securiteinterieurefr.blogspot.com/2012/01/crise-et-reforme-schengen-de-quoi-parle_29.html

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