Les résultats sont sans appel : l’aide fournie par Frontex aux États membres en matière de sécurisation des frontières ne marche pas bien. Un rapport de la Cour des comptes mené à cet égard note une série de dysfonctionnements. Ce rapport s’inquiète sur sa capacité de relever le défi de mise en œuvre du règlement de 2019 élargissant considérablement son mandat.
Quel audit et dans quel le but ?
La Cour des comptes cherché à déterminer si Frontex avait exercé de manière efficace 4 de ses 6 activités principales afin de contribuer à la mise en œuvre d'une gestion européenne intégrée des frontières, aidant ainsi les États membres :
- à prévenir et détecter l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière ;
- à réagir en conséquence.
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La Cour a également examiné dans quelle mesure Frontex était préparée à remplir le nouveau mandat élargi qui lui a été conféré en 2019.
Les 4 activités principales sont : le suivi de la situation, l'analyse des risques, les évaluations de la vulnérabilité et la réponse opérationnelle.
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D'où vient-on ?
La dernière évaluation externe de l'Agence a été publiée en juillet 2015, soit avant que le règlement (UE) 2019/1896 ait été approuvé.
L'audit a porté sur la période allant de fin 2016 (date d'entrée en vigueur des nouvelles responsabilités de Frontex) à février 2020.
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Quel est le résultat ?
La Cour a constaté que le soutien apporté par Frontex aux États membres de l'UE ainsi pays associés à l'espace Schengen dans la lutte contre l'immigration illégale et la criminalité transfrontalière n'était pas suffisamment efficace. La Cour des comptes a observé que Frontex ne s'était pas pleinement acquittée du mandat qui lui a été confié en 2016.
Les problèmes sont :
- L'augmentation exponentielle des ressources mises à disposition a été approuvée alors que les besoins et l'impact sur les États membres n'avaient pas été quantifiés, et que les activités de Frontex n'avaient pas été évaluées depuis 2015.
- En ce qui concerne les opérations conjointes, le déploiement des ressources visant à prévenir, détecter et cibler la criminalité transfrontalière est encore insuffisant dans le cadre des activités quotidiennes de Frontex.
- Le cadre fonctionnel pour l'échange d'informations en matière de lutte contre l'immigration illégale ne fonctionne pas suffisamment bien pour fournir un tableau exact, complet et actualisé de la situation aux frontières extérieures de l'UE. Quant au cadre en matière de lutte contre la criminalité transfrontalière, il n'a pas encore été institué. Cela affecte la capacité de Frontex et des États membres à surveiller les frontières extérieures et à réagir rapidement aux menaces détectées
- L'Agence n'est pas à même d'appliquer le modèle d'analyse commune et intégrée des risques utilisé par la plupart des États membres
Un tableau des risques des risques incomplet
L'absence d'informations, de normes techniques pour les équipements de contrôle des frontières, de catalogue commun pour les signalements d'activités liées à la criminalité
transfrontalière, d'informations en temps quasi réel sur la situation aux frontières
aériennes de l'UE ainsi que les retards dans la mise à jour du CIRAM compromettent l'élaboration d'un tableau complet de la situation aux frontières extérieures de l'UE.
Les centres nationaux de coordination (CNC) dans les 30 États membres/pays associés à l'espace Schengen sont chargés de la coordination et de l'échange d'informations d'une part entre les autorités chargées de la surveillance des frontières extérieures terrestres et maritimes au niveau national, et, de l'autre, avec les autres CNC et l'Agence.
Or, le réseau des CNC n'a pas pleinement mis en œuvre toutes les fonctions prévues par le règlement. Par exemple, les couches «opérations» et «analyse» d'Eurosur n'ont pas été mises en œuvre de manière globale ou cohérente.
La connaissance en temps quasi réel, par Frontex, de la situation en ce qui concerne les événements survenant aux frontières extérieures est entravée par des faiblesses dans la qualité (exhaustivité, harmonisation et actualité) des données utilisées pour générer le tableau de situation européen. Il en résulte une mosaïque de tableaux de situation nationaux plutôt qu'un tableau de situation européen unique et uniforme.
En outre, Frontex n'a pas accès, à des fins d'analyse des risques, aux données figurant dans les systèmes paneuropéens hébergés par eu-LISA (l'agence européenne pour la gestion
opérationnelle des systèmes d'information à grande échelle), où sont consignées des données sur les visas, les demandes d'asile et les déplacements des personnes, les personnes disparues (en particulier les enfants) ainsi que sur certains biens,
Ces systèmes ne lui fournissent pas de rapports statistiques sur lesquels fonder son analyse des risques, mais uniquement des statistiques accessibles au public
Une analyse des risques entravée
Frontex a éprouvé des difficultés à exploiter les données d'Eurosur à des fins d'analyse statistique des
risques, car les États membres/pays associés à l'espace Schengen ne soumettent pas systématiquement leurs rapports Eurosur et utilisent différents formats.
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La quantité d'informations fournies par les États membres dans les couches «analyse» et «opérations» d'Eurosur est minime, de sorte que Frontex ne peut s'y fier pour les analyses de risques effectuées au niveau de l'UE.
De surcroît, des exigences supplémentaires sont prévus par le règlement de 2019 en matière de partage d'informations dans Eurosur. Les États membres ont indiqué que leurs exigences actuelles en matière de rapports constituaient déjà une charge importante et qu'ils n'étaient pas sûrs de pouvoir faire face à une charge de travail accrue.
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Frontex a été chargée d'élaborer un modèle d'analyse commune et intégrée des risques (CIRAM) à appliquer par les États membres et par elle-même. La très grande majorité des États appliquent cette méthodologie commune dans le cadre de leur analyse des risques nationale. Toutefois, l'Agence elle-même n'est pas en mesure d'appliquer le modèle parce qu'elle ne peut pas évaluer de manière adéquate la vulnérabilité de certains tronçons de frontières.
Un partage de l’information déficient en matière de lutte contre l’immigration illégale
Bien que les États membres/pays associés à l'espace Schengen partagent les informations relatives à leurs moyens de contrôle aux frontières et leurs plans de déploiement respectifs avec l'unité chargée de l'évaluation de la vulnérabilité de Frontex, l’agence ne partagea pas ces informations avec l'unité chargée de l'analyse des risques.
Pour les besoins de l'évaluation de la vulnérabilité, Frontex contrôle et examine la disponibilité des moyens et personnel des États aux fins du contrôle aux frontières. En dépit du fait que les États membres soient tenus de fournir des données fiables, l'unité de Frontex chargée de l'évaluation de la vulnérabilité continue de signaler des problèmes récurrents liés au caractère incomplet et à la piètre qualité des données communiquées.
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Tous les États membres, à l'exception de l'Espagne, transfèrent manuellement les informations relatives aux incidents détectés à leurs frontières depuis leurs systèmes nationaux vers Eurosur et JORA. Les opérateurs sont également tenus de traduire ces informations en anglais, mais leurs niveaux de maîtrise de la langue sont variables.
Un cadre insuffisant pour l'échange d'informations contre la criminalité transfrontalière
Les États membres/pays associés à l'espace Schengen disposent tous d'un CNC, mais ils ne sont pas tenus de veiller à ce que toutes les autorités compétentes dont la contribution est essentielle à l'établissement d'un tableau de situation fiable y soient représentées. Cela compromet l'efficacité de la mise en œuvre de la gestion européenne intégrée des frontières.
En ce qui concerne le contrôle aux frontières extérieures de l'UE, les douanes et les garde-frontières sont reconnus comme des partenaires stratégiques; or, à l'heure actuelle, il n'existe aucun cadre d'échange d'informations prévoyant le partage de données et de renseignements.
Le signalement, par les États membres, d'activités liées à la criminalité transfrontalière dans Eurosur n'est pas harmonisé. Frontex s'est efforcée de cataloguer les incidents liés à la criminalité transfrontalière avec les États membres/pays associés à l'espace Schengen, mais la disparité des classifications législatives nationales a compliqué la tâche.
Le médiateur culturel, un profil négligé
Frontex n'avait pas accordé suffisamment d'importance au rôle de médiateur culturel, ni aux différences entre les compétences et les attitudes requises par rapport à celles d'un interprète. Ce profil n'avait pas été inclus dans la définition des profils des garde-frontières des équipes du corps européen de garde-frontières et de garde-côte. Au lieu de cela, cette décision incluait la médiation culturelle au nombre des tâches à accomplir par les spécialistes des questions de retour et exigeait des agents chargés du débriefing qu'ils fassent preuve d'une forte sensibilisation à la culture des pays d'origine et de transit. Or, le rôle du médiateur est crucial dans le processus d'accueil et dans la collecte de renseignements (sur les facilitateurs, les routes migratoires, les modes opératoires, etc.) et contribue aux processus cruciaux de Frontex tels que l'analyse des risques.
Une critique majeure : l’absence de transparence sur l'impact ou le coût de ses activités
En outre, les rapports de Frontex sur ses activités ne comportent pas toujours une analyse de ses performances ou de l'impact réel de ses activités.
En ce qui concerne l'analyse des risques, Frontex ne publie pas de vue d'ensemble de ses activités annuelles et n'évalue pas l'impact de ses produits.
Dans ses rapports sur les ressources opérationnelles, Frontex fournit des informations sur les ressources nécessaires, engagées et déployées, mais n'explique pas les écarts ni ne détermine l'impact des déficits.
L’absence de données sur l'impact ou le coût des opérations conjointes
La réglementation impose à Frontex d'évaluer les résultats des opérations conjointes. Toutefois, l'Agence ne procède pas à une évaluation solide de ces activités. Dans ses rapports sur les opérations maritimes conjointes, malgré l'importance de celles-ci au regard de l'ensemble de ses activités, Frontex n'opère aucune distinction entre les résultats obtenus grâce à son propre soutien et ceux découlant des activités courantes menées au niveau national par l'État membre hôte. De plus, les rapports n'indiquent pas qu'ils présentent les résultats obtenus et les activités menées tant par Frontex que par les autorités nationales, dans la zone d'opération.
En outre, Frontex ne fournit pas d'informations sur le coût réel de ses opérations conjointes, ni agrégées, ni ventilées par opérations (maritimes et aériennes) et par type de coûts (ressources humaines, équipements légers ou équipements lourds, par exemple).
Enfin, les rapports ne donnent pas une image claire de l'efficacité ou des faiblesses de la contribution réelle des États membres aux opérations conjointes.
Le soutien limité de Frontex à la lutte contre la criminalité transfrontalière
En ce qui concerne la réponse opérationnelle, Frontex n'a pas encore suffisamment développé la prévention, la détection et le ciblage de la criminalité transfrontalière dans ses activités quotidiennes.
La connaissance, par Frontex, de la situation en ce qui concerne la criminalité transfrontalière est entravée par l'absence de cadre adéquat pour l'échange d'informations, mais aussi par le fait que le CIRAM n'a pas été mis à jour depuis 2012 malgré l'élargissement du mandat de l'Agence en 2016, et ne comporte donc pas d'informations sur la criminalité transfrontalière.
Les produits d'analyse des risques de Frontex ne reflètent pas de la même manière les défis qui se osent en matière de contre la criminalité transfrontalière. Un réseau, le MIC-RAN (Maritime Intelligence Community & Risk Analysis Network), a été mis en place. Toutefois, il est géographiquement trop limité.
Étant donné que les capacités de détection aux frontières aériennes des États membres ne sont actuellement pas soumises aux procédures d'évaluation de la vulnérabilité de Frontex, il n'existe pas de contrôle centralisé efficace de la capacité des États membres à surveiller, détecter ou intercepter les franchissements potentiellement illicites des frontières aériennes au niveau de l'UE
L'évaluation de la vulnérabilité réalisée par Frontex ne porte pas sur l'aptitude des autorités douanières des États membres/pays associés à l'espace Schengen à fournir des données de qualité en temps utile aux fins de la connaissance de la situation et de l'analyse des risques, puisque ce domaine relève de la compétence nationale.
Des questions persistantes sur la création du contingent permanent
L'impact potentiel de la création du contingent permanent sur les États membres n'a pas été évalué. Les États membres prévoient que le règlement de 2019 aura une incidence sur leurs effectifs, puisque de nouveaux garde-frontières devront être recrutés et formés. Or, cela aura des conséquences budgétaires et organisationnelles.
Même si la législation confère des pouvoirs d'exécution au contingent permanent, son efficacité pourrait être entravée si l'État membre hôte ne l'autorise pas à effectuer certaines tâches telles que la vérification de l'identité, l'autorisation d'entrée et la surveillance des frontières. Dans les faits, les garde-frontières qui se rendent dans un autre État membre ne sont pas autorisés à utiliser les systèmes d'information du pays en question pour effectuer des contrôles aux frontières. Les activités à entreprendre par le contingent permanent au cours des déploiements pourraient ainsi être considérablement restreintes.
synthèse du rapport par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr
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