Depuis fin 2016, le débat sur l’avenir de l’informatique douanière de l’UE est lancé.
Ce rapport de la Commission européenne sur la stratégie informatique pour les douanes constitue une nouvelle étape en élaborant des pistes pour une nouvelle architecture informatique douanière. Diverses options envisageables sont avancées.
Évidemment, ce projet ne peut que faire écho au projet d’interopérabilité mis en place concernant les systèmes d’information européens en matière de sécurité et d’immigration.
- à lire sur securiteinterieure.fr : Interopérabilité des bases de données sécurité-immigration : les composantes techniques sont sur la table des négociations
Le cadre général : un nouveau scénario informatique pour une union douanière intégrée
Les discussions avec les États membres ont mis en évidence l’importance d’une stratégie en matière d’informatique douanière dans l’UE.
Cette stratégie est fondée sur une vision d’avenir et sur les objectifs à long terme d’un environnement numérique pour la douane, apte à guider le travail en cours.
Les contrôles douaniers devront s’appuyer sur une exploitation plus performante du potentiel de la numérisation et des flux de données, de façon à créer des contrôles fondés sur les risques encore plus efficaces.
Cela permettra aux autorités douanières de concentrer leurs ressources et, si le système est appliqué intelligemment, d’alléger la charge administrative pesant sur le commerce légitime et de rationaliser les informations à fournir par celui-ci.
Un objectif ultime logique consisterait en un guichet unique garantissant dans toute la mesure du possible une relation unique cohérente avec les diverses administrations et reposant sur une structure de contrôle réglementaire homogène.
Or, un tel environnement suppose un degré élevé d’échange de données, d’informations et de renseignements .
Il requiert aussi une utilisation systématique des analyses de données avancées et éventuellement d’autres technologies innovantes visant à faciliter des approches intégrées en matière de contrôles largement fondées sur une connaissance approfondie des risques et des capacités des principaux acteurs commerciaux.
D’où vient-on ?
Dans sa communication du 21 décembre 2016 sur la gouvernance», la Commission a rappelé l’objectif fondamental du code des douanes de l’Union (CDU), qui est de garantir la continuité de procédures douanières efficaces dans l’ensemble de l’Union en exploitant le potentiel des outils numériques. La douane s’oriente vers un environnement sans support papier.
Malgré le recours déjà considérable à l’informatique pour étayer les procédures douanières existantes, le code des douanes marque un changement radical du point de vue de l’intégration et des gains d’efficacité potentiels.
Ce changement tient à la simplification et à la numérisation simultanées des processus nécessaires à l’intégration complète des douanes dans l’UE.
Dans cette communication, la Commission a préconisé des solutions informatiques ayant un bon rapport coût-efficacité et elle a suggéré de procéder à un réexamen de l’architecture, de la gestion et du financement des bases de données informatiques des douanes.
Ces propositions ont débouché sur de nouvelles conclusions du Conseil, le 7 novembre 2017, invitant la Commission et les États membres à placer la mise en œuvre du programme de travail informatique du code des douanes.
Ce rapport constitue la réponse de la Commission aux conclusions du Conseil l’invitant à rendre compte des progrès accomplis à ce sujet.
Et où va-t-on ?
Des progrès ont été accomplis dans le recensement de pistes éventuelles susceptibles de rendre le développement et l’exploitation des systèmes informatiques douaniers plus efficaces et efficients. Cependant, il reste du travail à accomplir dans l’approche qui consiste à poursuivre et affiner la collaboration existante.
Il semble que tout changement majeur devrait avoir un caractère évolutif et qu’il sera nécessaire, selon toute probabilité, de prévoir des solutions «mixtes», plutôt qu’une solution d’ensemble unique.
Ainsi qu’il ressort des discussions avec les États membres, la prochaine étape du processus devrait être la création d’un «groupe catalyseur» composé d’États membres intéressés et de la Commission.
Ce groupe sera chargé d’explorer les problèmes spécifiques soulevés dans ce document pour donner suite aux conclusions du Conseil du 7 novembre 2017.
L’objectif de ce «groupe catalyseur» serait d’élaborer un scénario réalisable pour le long terme et de définir la voie à suivre pour y parvenir, en incluant éventuellement de nouveaux «projets pilotes» et un travail préparatoire sur les synergies avec d’autres acteurs, ainsi que des analyses juridiques et des comparaisons coûts-avantages appropriées.
De quoi parle-t-on ?
Actuellement, le système informatique en matière douanière se fonde sur la «décision relative aux systèmes douaniers électroniques» adoptée par le Conseil et le Parlement européen en 2008 et sur les dispositions du code des douanes.
Elle énonce les principes de base de la collaboration entre les États membres et la Commission en vue de développer, construire et exploiter les systèmes qui sous-tendent les opérations douanières.
Ces systèmes couvrent les diverses procédures douanières, dont le traitement des déclarations, les mouvements de marchandises et les flux d’informations entre les administrations.
Ils comportent également certaines bases de données communes.
C’est cette politique relative aux systèmes douaniers électroniques qui a abouti à l’état d’avancement actuel de l’informatique douanière et qui guide la finalisation en cours des 17 initiatives différentes qui ont été créées par le programme de travail du code des douanes.
Elle s’appuie sur le principe que les divers éléments informatiques se répartissent en composants de l’Union et composants extérieurs à l’Union, qui, ensemble, forment l’écosystème informatique.
Et plus exactement ?
La Commission développe les composants de l’Union convenus, financés par le programme Douane 2020.
Ces composants de l’Union peuvent être construits selon un modèle centralisé exploité par la Commission ou utilisés dans des systèmes distribués exploités par les États membres.
La communication entre les systèmes existants dans l’ensemble de l’Union est assurée par le composant réseau de l’Union appelé CCN/CSI.
Les systèmes transeuropéens et centralisés exploités par la Commission pour l’union douanière se composent de 30 systèmes reliés entre eux.
En 2017, 500 millions de messages ont été échangés au moyen de systèmes fonctionnant avec une disponibilité de plus de 99 %, pour un coût annuel de 70 millions d’euros, de façon à assurer les procédures douanières rapides nécessaires à la facilitation des échanges.
Les composants extérieurs à l’Union sont développés et exploités par les États membres, qui en assurent le financement.
Ils comprennent des éléments naturels de systèmes distribués conçus au niveau de l’UE.
Ces composants doivent bien sûr être conformes aux dispositions juridiques du code des douanes.
1er défi : la gouvernance et de l’architecture
La gouvernance du travail informatique repose sur l’interaction de plusieurs organismes, dont :
- la Commission,
- les États membres,
- les représentants des intérêts commerciaux, notamment :
- le groupe de politique douanière,
- le groupe de coordination sur la douane électronique,
- le groupe de contact avec les opérateurs économiques,
- le groupe de politique commerciale,
- le groupe de coordination chargé de la mise en œuvre de la stratégie sur la gestion des risques,
- le comité du programme Douane 2020.
La complexité de la tâche transparaît dans les divers dispositifs hybrides, qui voient certains États membres soit :
- choisir de déployer des versions locales de systèmes centraux (souvent à cause de préoccupations relatives aux interactions avec les priorités et les systèmes nationaux)
- privilégier le développement, au niveau de l’UE, de solutions communes pour les composants extérieurs à l’Union destinés à être appliqués par ces seuls États membres (souvent pour des considérations de coût).
Les solutions à long terme visant à répondre aux besoins des services douaniers devront tenir compte de la nécessité d’une interopérabilité encore plus étendue entre les administrations, afin de tirer pleinement parti des avantages escomptés des analyses de données avancées.
2e défi : le financement
Le coût du développement et de l’exploitation des systèmes informatiques est élevé.
La Commission dispose d’un budget de quelque 380 millions d’euros pour la période de 2015 à 2020 au titre du programme Douane 2020.
Ces fonds sont destinés au développement de nouveaux systèmes, ainsi qu’à l’exploitation des systèmes centralisés existants et des réseaux qui s’appuient sur des centres de données dédiés, dont ceux :
- du service informatique central de la Commission (DG DIGIT),
- du service de la Commission chargé de la politique douanière (DG TAXUD).
À mesure que la place de l’informatique se fait plus prépondérante dans la mise en œuvre de la politique douanière, les services de la Commission sont appelés à jouer un rôle central de plus en plus important dans l’administration des systèmes centraux, ce qui se traduit au quotidien par des responsabilités opérationnelles en temps réel dans l’exécution du droit de l’UE, mais aussi dans la coordination du travail des États membres.
Or, pour que cela fonctionne bien, des ressources adéquates et un partenariat étroit avec les États membres sont nécessaires.
Du point de vue des États membres, le coût des opérations informatiques représente une préoccupation majeure.
Nombre d’entre eux s’inquiètent au sujet des composants nationaux, qui doivent être créés 28 fois et qui, du fait de la multiplication des coûts, n’apparaissent pas comme une utilisation judicieuse de l’argent du contribuable.
Il existe aussi des perceptions différentes des questions de financement, puisque tous les États membres ne sont pas confrontés aux mêmes volumes de mouvements d’importation et d’exportation: leur analyse coûts-avantages, fondée sur des considérations purement nationales, s’en ressent.
3e défi : les contraintes liées aux politiques
Ces difficultés doivent être envisagées dans le contexte de la nécessité de progresser sans attendre dans la réalisation des systèmes et de leur architecture, conformément au code des douanes et à son programme de travail.
Si la plus grande partie du travail sera achevée d’ici à 2020, un petit nombre de nouveaux systèmes seront mis en ligne après cette date, tout comme quelques extensions et mises à niveau des systèmes existants.
Afin de garantir la mise en place d’une structure complète et pleinement intégrée dans tous les États membres et l’inclusion de tous les systèmes, ce travail se poursuivra très probablement jusqu’en 2025.
Les options envisageables pour une structure permanente
Toute modification du modèle opérationnel allant plus loin que le perfectionnement du modèle actuel prendra du temps, en particulier si de nouvelles structures doivent être mises en place.
Un changement radical des processus existants risque de compromettre la réalisation des projets informatiques à court ou moyen terme du code des douanes, ce qui, pour la Commission, ne serait pas souhaitable.
À court terme, elle entend donc continuer de suivre les règles énoncées dans la décision relative aux systèmes douaniers électroniques et dans le code des douanes. Dans cette perspective, elle a renforcé :
- ses services chargés de l’informatique douanière afin de mener à bien les activités majeures que sont les projets informatiques du code des douanes,
- les dépenses annuelles de l’UE dans ce domaine s’élèvent à 70 millions d’euros.
La piste du fournisseur informatique commun
L’idée d’un «fournisseur informatique commun» consisterait à confier à un tiers le soin de fournir des services sur la base d’un financement alloué par les États membres et par la Commission.
Cette manière de procéder garantirait la cohérence entre les systèmes informatiques et devrait permettre de réaliser des économies.
De plus, la Commission ou même les États membres auraient la possibilité d’assigner certaines tâches et activités opérationnelles à ce tiers, selon le montage juridique utilisé.
En principe, un «fournisseur informatique commun» pourrait être une structure opérant au niveau de l’UE. Au cas où cette structure prendrait la forme d’une entreprise commune, les tâches spécifiques et la gouvernance seraient sensiblement différentes.
Il pourrait s’agir aussi d’un organisme de passation conjointe de marchés, peut-être créé par un arrangement comparable à un groupement européen de coopération territoriale.
1e option : une structure opérant au niveau de l’UE
Une approche possible visant à relever ce défi consisterait à mettre en place une structure au niveau de l’UE pour assurer des responsabilités spécifiques.
Bien que l’option d’une nouvelle agence, par exemple, ait été abordée lors des discussions avec les États membres, l’idée ne recueille pas actuellement une adhésion suffisante parmi ceux-ci.
Une autre possibilité consisterait à transférer les opérations effectuées par la Commission à une structure de l’UE existante, comme une agence.
Il n’existe aujourd’hui qu’une seule agence de ce type dont le mandat couvre des systèmes informatiques à grande échelle dans le domaine de la justice et des affaires intérieures. Il s’agit d’EU-LISA.
- à lire sur securiteinterieure.fr : L’Agence de sécurité des réseaux (eu-LISA) est "performante" et "de plus en plus importante"
Toutefois, l’administration des systèmes relevant actuellement de son mandat, qui ne concerne pas la douane, l’occupe entièrement. L’exploitation de synergies éventuelles avec cette agence nécessiterait un travail préparatoire détaillé, en raison notamment du nombre élevé, de la complexité et du degré de maturité des systèmes informatiques douaniers existants.
2e option : des solutions collaboratives pour les États membres
La solution de la collaboration repose sur l’idée d’une action collective des États membres pour concevoir les composants extérieurs à l’Union, les développer et les exploiter.
Elle suppose une structure plus ouverte et moins centralisée dans sa gouvernance et son fonctionnement qu’une solution de type «agence». Elle implique aussi que la plus grande partie des coûts soient directement supportés par les États membres et non par le budget de l’UE.
Cela suppose, comme condition préalable, d’avoir une vision claire de l’endroit où le travail à accomplir s’insère dans l’écosystème informatique douanier.
À cet égard, le programme de travail du code des douanes (ainsi que le plan stratégique pluriannuel prévu dans la décision relative aux systèmes douaniers électroniques) peut servir de cadre.
synthèse du rapport par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr
A lire par ailleurs sur securiteinterieure.fr :
- L’Agence de sécurité des réseaux (eu-LISA) est "performante" et "de plus en plus importante"
- Une "stratégie pour la future coopération dans le domaine de la répression en matière douanière"
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