lundi 28 avril 2014

Europol est un "méga-moteur de recherches" en matière de grande criminalité et Eurojust, une "tour de contrôle" de la coopération judiciaire


Le Sénat vient de présenter un rapport faisant le bilan de l’action d'Europol et d’Eurojust. Il dresse un panorama des réformes actuellement en cours de ces deux agences européennes. Il évoque aussi le défi que représente la mise en place du Parquet européen.

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Le constat général

Le Sénat note une montée en puissance des deux organismes. Europol est, selon lui, vraiment devenu un « méga-moteur de recherches » en matière de grande criminalité organisée et transfrontière. Eurojust est, toujours d’après lui, une « tour de contrôle » qui constitue une indispensable structure de coordination et de coopération entre les autorités judiciaires des États membres, dont l'activité progresse d'année en année.

Quant à la France exerce manifestement une influence qui tient compte de son rang sur l'organisation et le fonctionnement des deux entités. Nous l'avons constaté au niveau de l'encadrement d'Europol. À Eurojust, le bureau français est le plus actif des bureaux nationaux.

Cependant, Europol et Eurojust demeurent fragiles parce que tributaires de la « bonne volonté » des États membres et de leurs autorités judiciaires ou policières. Ce sont eux qui, d’après le Sénat, « alimentent la machine ». En France, depuis 2013, une seule cour d'appel (sur 36 !) s'acquitte de son obligation d'information à l'égard d'Eurojust. L'essentiel, c'est la confiance mutuelle dans les domaines régaliens dans lesquels Europol et Eurojust apportent leur assistance aux États. À cet égard, la proposition de la Commission tendant à s'assurer une représentation au sein d'un nouveau « Comité exécutif » des deux organismes peut poser problème.

Enfin, le Sénat observe que depuis plusieurs années l'activité d'Europol et d'Eurojust progresse de façon sensible à périmètre financier quasi-constant. Il se demande, à cet égard, si les deux entités n'auraient pas vocation à bénéficier des plus-values générées par le renforcement de la lutte contre les atteintes aux intérêts financiers de l'Union.

Le bilan d'Europol

Europol est une agence européenne de 700 personnes environ avec un budget de 84,2 millions d'euros. Eurojust est une « unité de coopération judiciaire » - appelée à devenir une « agence européenne » selon un projet de règlement en cours de négociation - de 350 personnes, dont 80 magistrats , et dont le budget est de l'ordre de 32 millions d'euros.

Dans le cadre du « programme de Stockholm », le Conseil européen a appelé Europol à évoluer et à devenir le « centre névralgique de l'échange d'informations entre les services répressifs des États membres et à jouer le rôle de prestataire de services et de plate-forme pour les services répressifs » (à lire sur securiteinterieure.fr: Europol confirme sa qualité de centre névralgique de la coopération policière européenne).

Il est possible, d’après le Sénat, de dire que si les accords de « Schengen » constituent un outil de contrôle de la voie publique, si le traité de « Prüm » (signé en 2005) permet d'échanger les informations relatives à l'ADN, aux empreintes digitales et aux plaques d'immatriculation des véhicules entre sept États de l'Union - l'Allemagne, l'Autriche, la Belgique, l'Espagne, la France, le Luxembourg et les Pays-Bas -, et une mise en commun de fichiers techniques, Europol peut être considéré comme un « méga-moteur de recherches ».

Les priorités sont largement déterminées par le Conseil des ministres sur recommandation du Conseil d'administration. Elles tiennent compte des analyses stratégiques et des évaluations de la menace effectuée par Europol sur la base des renseignements fournis par les services des États membres.
En juin 2013, le Conseil des ministres a identifié neuf priorités européennes pour lutter contre la grande criminalité organisée dans le cadre d'un Cycle politique pluriannuel (2014-2017) européen (à lire sur securiteinterieure.fr: Lutte contre la criminalité organisée : les ministres de l'Intérieur adoptent les priorités pour 2013-2017), dit SOCTA (« Serious and Organised Crime Threat Assessment » (à lire sur securiteinterieure.fr: SOCTA 2013 : le trafic illicite de déchets et la fraude à l'énergie sont les nouvelles menaces émergentes). Le terrorisme est, quant à lui, une priorité permanente (à lire sur securiteinterieure.fr: La menace terroriste s'aggrave en Europe selon un rapport d'Europol (TE-SAT 2013).

Dans un rapport publié en novembre 2013, Europol a, par ailleurs, mis l'accent sur le « crime environnemental » dans l'Union européenne et souligné l'urgence d'une intensification de la lutte contre ce qu'il a qualifié de « menace émergente ».

Il faut comprendre qu'Europol n'a rien à voir avec le FBI par exemple. L'office ne dispose pas de pouvoir de coercition. Il apporte un soutien opérationnel aux enquêtes conduites par les services de police des 38 pays présents à Europol (les 28 États membres de l'Union plus 10 États ou organismes tiers dont les USA, la Colombie, l'Australie, la Suisse, la Norvège, le Canada et Interpol, avec lesquels Europol a conclu des accords de « coopération opérationnelle »).

Europol est donc, surtout, un centre d'information criminelle. Fin 2013, le Système d'Information Europol (SIE) contenait 245 000 documents (augmentation de 31 % par rapport à fin 2012) concernant environ 70 000 personnes (à lire également sur securiteinterieure.fr: Présentation du futur centre européen de lutte contre la cybercriminalité (EC3) prévu pour 2013).

L'avenir d'Europol 

 Les parlements nationaux ont eu l'occasion de débattre sur la question à l'invitation de la commission LIBE du Parlement européen, les 14 novembre 2013 et 19 mars 2014. Un consensus semble se dégager sur le « groupe de contrôle parlementaire conjoint », avec un représentant pour la deuxième chambre dans les États bicaméraux, préconisé par la résolution législative précitée du parlement européen du 25 février 2014.
Le règlement prévoit que les activités d'Europol sont soumises à un contrôle exercé par des représentants élus démocratiquement des citoyens de l'Union.

Le contrôle des activités d'Europol par le Parlement européen s'effectuerait par l'intermédiaire d'une cellule de contrôle parlementaire. Celle-ci serait dotée d'une structure spécialisée, constituée par la commission compétente du Parlement européen (LIBE) et un représentant de la commission des affaires intérieures ou son équivalent au sein des parlements nationaux des États membres. La cellule de contrôle se réunirait au siège du Parlement européen. Elle serait convoquée par le président de la commission compétente du Parlement européen (LIBE) et serait coprésidée par le président de la commission LIBE et le représentant du parlement national de l'État membre qui assure la présidence tournante du Conseil.

Les parlements nationaux ont eu l'occasion de débattre sur la question à l'invitation de la commission LIBE du Parlement européen, les 14 novembre 2013 et 19 mars 2014. Un consensus semble se dégager sur le « groupe de contrôle parlementaire conjoint », avec un représentant pour la deuxième chambre dans les États bicaméraux, préconisé par la résolution législative précitée du parlement européen du 25 février 2014.

Sur la question de la fusion entre Europol et le Collège européen de police (CEPOL), la Commission s'appuyait sur une déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission de 2012 sur les fusions d'agences européennes dont les missions semblaient se recouper (à lire sur securiteinterieure.fr : L'UE lance un vaste programme de formation des services répressifs).
La plupart des groupes politiques du Parlement européen ont rejeté l'idée d'une fusion Europol-CEPOL. L'opposition est aussi très ferme au Conseil des ministres.

L'Assemblée nationale dans sa résolution européenne du 12 novembre 2013 a quant à elle : "jugé inopportun le projet de fusion entre le CEPOL et Europol, qui ne permettrait pas de réelles synergies". Elle a fait observer que "les deux agences avaient des champs de compétence et des modes de fonctionnement différents. Les formations du CEPOL sont, en très grande majorité, hors du champ de compétence d'Europol, dont il convient d'éviter la dispersion. Enfin, le montant annoncé des économies est très discutable" (à lire sur securiteinterieure.fr : L'Assemblée nationale rejette la fusion Europol-Collège européen de police et veut plus de contrôle parlementaire).

Le bilan d'Eurojust

Eurojust est une unité de coopération avec un collège composé de 28 magistrats, soit un par État membre, qui sont en majorité des procureurs. Elle a pour mission de coordonner la coopération judiciaire européenne entre les 28 États membres et agit par l'intermédiaire des membres nationaux ou en collège. Elle a en outre passé des accords de coopération avec les États-Unis et la Norvège. Un magistrat de liaison américain est présent au siège d'Eurojust.

Au total, 350 personnes travaillent au sein d'Eurojust, dont 80 magistrats. Leurs missions portent à la fois sur la lutte contre les trafics de stupéfiants, contre la traite des êtres humains, contre l'immigration irrégulière, la fraude, le blanchiment d'argent et le terrorisme.

Par ailleurs, 118 équipes communes d'enquête concernant principalement la traite des êtres humains et le trafic de stupéfiants ont été constituées en 2013, dont 30 ont été financées par Eurojust qui dispose d'un secrétariat d'experts sur ces équipes communes. La France y prend une part très active (à lire sur securiteinterieure.fr : La France demeure le principal utilisateur d’Eurojust).

La plus-value d'Eurojust réside essentiellement dans les réunions de coordination. Ces réunions se tiennent à la requête des autorités nationales qui est adressée aux membres nationaux d'Eurojust. Elles supposent qu'au moins deux États membres aient demandé la tenue d'une telle réunion. Si un État tiers est concerné, l'organisation d'une réunion de coordination implique l'accord préalable de l'ensemble du collège d'Eurojust.
Les réunions se tiennent en présence des membres nationaux concernés, des autorités des États membres qui ont fait la demande, des policiers intéressés et très souvent d'Europol. Elles donnent lieu à une analyse très concrète au cas par cas (à lire sur securiteinterieure. : La France est le pays le plus demandeur de l'assistance d'Eurojust et Le nouveau centre de coordination en matière d'enquêtes judiciaires est en bonne voie).

Le sous-emploi d'Eurojust par les autorités judiciaires françaises

Le bureau français d'Eurojust est composé de 4 magistrats et de 2 secrétaires. Son activité a baissé en 2012 dans un contexte marqué par la réduction des effectifs à 2 magistrats. Avec 110 dossiers enregistrés en 2012, le bureau français vient en tête de tous les bureaux nationaux (viennent ensuite la Suède avec 99 dossiers, l'Autriche avec 95 dossiers, le Royaume-Uni avec 80 dossiers...).
Le bureau français joue un rôle de sensibilisation des magistrats nationaux à l'enjeu de la coopération européenne. Son rôle est bien connu des huit juridictions interrégionales spécialisées (JIRS). Il n'en va pas de même des autres juridictions.

Le code de procédure pénale prévoit l'information du membre national d'Eurojust par les procureurs. Or, paradoxalement, depuis l'entrée en vigueur de la loi, le nombre d'informations transmises à Eurojust a diminué. Auparavant, les procureurs se fondaient sur une circulaire de la Direction des affaires criminelles et des grâces qui prévoyait la transmission d'informations nombreuses à Eurojust.

Or, pour rappel, depuis la loi, sur 36 cours d'appel, une seule a transmis des informations à Eurojust.
Pourtant, la crainte d'un dessaisissement n'est pas avérée. Les mentalités ont beaucoup évolué sur le rôle d'Eurojust.
La responsable du bureau français a reçu un très bon accueil des procureurs généraux lors d'une réunion qui s'est tenue à la chancellerie en 2011. Il n'y a pas non plus de mauvaise volonté de la part des magistrats. Mais la transmission d'informations à Eurojust entraîne une surcharge de travail.

Il faudrait donc avoir recours à des moyens techniques adaptés. Le traitement « Cassiopée » mis en œuvre dans les juridictions pourrait être utilisé à partir d'un logiciel qui permettrait de récupérer l'information. Mais il faudrait en outre assurer une traduction. Les autres bureaux nationaux font aussi valoir les difficultés de transmission d'informations liées à la surcharge de travail qu'elle occasionne pour les autorités judiciaires.

Des réunions régionales avec le membre national d'Eurojust pourraient contribuer à sensibiliser davantage les magistrats français.
La loi du 5 août 2013 a donné au membre national d'Eurojust la faculté de demander aux procureurs généraux d'ouvrir une enquête pénale. Jusqu'à présent, les demandes d'Eurojust ont été bien reçues par des procureurs généraux. Cette faculté de demander l'ouverture d'une enquête existe aussi dans les autres États membres, elle peut avoir un grand intérêt par exemple dans des affaires de mariages blancs impliquant plusieurs États membres.

Il y a malheureusement des cas où, en dépit d'informations fiables et concordantes, le Sénat constate une inertie des États membres pour l'ouverture d'enquêtes pénales. En permettant à Eurojust de déclencher directement de telles enquêtes, le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne renforce incontestablement l'efficacité de la procédure.
Le Sénat observe aussi que, dans certains cas, les États membres ne sont pas au courant des affaires en cause car les informations ont été fournies par d'autres sources, notamment par l'intermédiaire d'Europol.

La réforme d'Eurojust et la création du Parquet européen

La Commission européenne a souhaité lancer parallèlement la réforme d'Eurojust et la création du Parquet européen en mettant l'accent sur le lien d'Eurojust avec ce nouveau parquet. Eurojust peut apporter un support au Parquet européen au niveau opérationnel, par les liens qu'elle a noués avec les États tiers, par son expertise concernant les équipes communes d'enquête, par son rôle dans la mise en œuvre des mandats d'arrêt européens. Elle peut en outre appuyer le Parquet européen au plan administratif et dans l'échange d'informations (à lire sur securiteinterieure. :Conséquence de la création du Parquet européen : l'Unité de coopération judiciaire Eurojust en chantier).

La proposition de règlement modifiant Eurojust tend en particulier à diminuer la charge administrative qui pèse sur les membres nationaux. Actuellement, chaque bureau national est dirigé par un membre national. Le nouveau règlement exigera la nomination d'adjoints et d'assistants (à lire sur securiteinterieure. : Le projet de Parquet européen voit le jour).
Cette innovation aura un impact pour les petits États membres en raison de son coût financier. Elle est discutable dans le cas d'États qui traitent peu d'affaires. En outre, la proposition de règlement ne maintient pas la disposition qui prévoit que le membre national ne peut être révoqué avant la fin de son mandat.

Quant au texte de la Commission européenne sur le Parquet européen, il prévoit que serait dirigé par un procureur européen qui serait assisté par des adjoints et par des procureurs délégués dans les États membres.
Depuis 2010, une « task force » est en place à Eurojust sur la création du Parquet européen.
Des séminaires ont été organisés avec les experts des États membres, les institutions européennes et des universitaires. Des contacts ont été noués avec les parlements nationaux et avec le rapporteur du texte sur Eurojust au Parlement européen.

La position du Parlement français sur la création du Parquet

Au mois d'octobre 2013, les parlements nationaux ont, par le biais de leur avis motivé, adressé un « carton jaune » à la proposition relative au Parquet européen en estimant que celle-ci violait le principe de subsidiarité : 4 chambres des 11 parlements nationaux - représentant 19 voix sur 54, soit plus d'un tiers (alors même que s'agissant des textes relatifs à l'espace de liberté, de sécurité et de justice, le seuil est d'un quart des voix) - se sont opposées à la création du Parquet européen. La Commission a néanmoins décidé de ne pas retirer cette proposition.

Étant donné que l'article 86 du TFUE, qui sert de base juridique au règlement portant création du Parquet européen, prévoit une procédure législative spéciale, dans le cadre de laquelle le consentement du Parlement européen n'intervient qu'au terme des négociations au sein du Conseil, le Parlement a décidé de rédiger un rapport intérimaire contenant des propositions de modification de la proposition initiale (à lire sur securiteinterieure. : Le Parlement européen réclame une indépendance totale du Parquet européen).

Ces travaux ont débouché sur une résolution du Parlement européen en date du 12 mars 2014.
Compte tenu de l'opposition résolue de certains États comme le Royaume-Uni, l'Irlande, le Danemark ou la Suède, l'idée de créer le Parquet européen par voie d'une coopération renforcée est aujourd'hui sérieusement envisagée au sein du Conseil.

Le Sénat rappelle que dès janvier 2013 (l'idée de création d'un Parquet européen ne relevait encore que de « communications » de la Commission), le Sénat adoptait une première résolution européenne prônant un Parquet européen éventuellement dans le cadre d'une coopération renforcée, l'extension des compétences d'Eurojust, une structure collégiale dans laquelle le collège désignerait en son sein un président, le cas échéant avec une rotation par pays, et s'appuyant sur des délégués nationaux dans chaque État membre.

Dans sa seconde résolution européenne du 28 octobre 2013 portant avis motivé au titre du contrôle de la subsidiarité, le Sénat a jugé que la formule retenue par la Commission était trop intégrée et ne parviendrait vraisemblablement pas à s'imposer dans la pratique ; elle constituait, à ses yeux, un choix trop centralisateur et directif (à lire sur securiteinterieure. : Le parquet européen, un « Oui, mais… » pour l’Assemblée nationale et D'après le Sénat, le schéma rigide de la Commission risque de faire échouer la concrétisation du Parquet européen).

(synthèse du texte par securiteinterieure.fr)


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