Devant se prononcer sur la proposition de règlement relative à Europol présentée par la Commission européenne le 27 mars 2013, l'Assemblée nationale a adopté une résolution européenne jugeant inopportun le projet de fusion entre le Collège européen de police (CEPOL) et l'office européen de police, Europol. D'après les députés, cette fusion ne permettrait pas de réelles synergies (à lire sur securiteinterieure.fr : L'UE lance un vaste programme de formation des services répressifs). Par ailleurs, ces mêmes députés considèrent que les dispositions de la proposition portant sur le contrôle parlementaire de l'office européen de police sont très insuffisantes.
photo : mémorial exposé au sein d'Europol (crédit Europol)
Qu'en est-il de la fusion ?
La Commission européenne a déposé le 27 mars 2013 une proposition de règlement relative à l’Office européen de police (Europol). La décision du Conseil du 6 avril 2009 vise à être remplacée par un règlement adopté conformément à la procédure législative ordinaire et ce, suite à l'adoption du traité de Lisbonne.
A ce titre, les co-législateurs fixent dans ce règlement les modalités de contrôle des activités d’Europol par le Parlement européen en association avec les parlements nationaux.
En outre, la proposition de règlement vise notamment à intégrer le collège européen de police (CEPOL) au sein d’Europol, en s’appuyant sur la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission européenne de juin 2012 qui préconise la fusion d’agences lorsque les missions des agences se recoupent et que des synergies peuvent être créées.
La Commission européenne estime que la fusion du CEPOL et d’Europol permettrait de dégager des synergies et des gains d’efficacité. Il convient également de rappeler que, en 2010 et 2011, le Parlement européen a longtemps refusé d’accorder la décharge budgétaire au CEPOL suite à la découverte d’importantes irrégularités de gestion en 2008 et 2009.
Seuls quelques États membres ont soutenu la proposition de règlement s’agissant de la fusion d’Europol et du CEPOL (Finlande, Belgique, Pays-Bas).
La très grande majorité des États membres, dont la France, est très opposée à cette fusion, tout comme le Parlement européen. Les services opérationnels auditionnés ont également fait part de leur opposition à ce projet.
En l’état actuel des négociations au Conseil, il parait, selon la résolution européenne, très probable que les dispositions sur la fusion des deux agences seront abandonnées et que la formation fera l’objet d’un règlement différent.
Quant au contrôle parlementaire...
Les députés considèrent donc que les dispositions de la proposition relatives au contrôle parlementaire sont très insuffisantes. En effet, ils se montrent favorables à la création d’une commission mixte composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux.
Cette commission mixte devrait réunir au Parlement européen les membres de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen et deux membres de la commission compétente en matière de sécurité de chaque chambre nationale, aux fins d’assurer un contrôle véritablement démocratique en permettant la représentation de la majorité et de l’opposition de chaque chambre nationale.
Cette commission mixte serait coprésidée par le président de la commission des libertés civiles, de la justice et des affaires intérieures du Parlement européen et un membre d’un parlement national. Elle serait convoquée par ses deux coprésidents.
L'Assemblée nationale souhaite que, outre la procédure d’audition du candidat au poste de directeur exécutif, l’avis de la commission mixte soit requis avant la nomination du directeur exécutif, la prolongation de son mandat ainsi que, le cas échéant, avant sa révocation.
L'Assemblée nationale rappelle que bien qu’Europol ne dispose pas d’un pouvoir d’enquête autonome ni de pouvoirs coercitifs propres (ce qui d’ailleurs est expressément exclu par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne - TFUE), les activités de l’agence ont une incidence en termes de droits fondamentaux et plus particulièrement sur la vie privée des citoyens, ne serait-ce que par l’échange de données à caractère personnel. Cela implique nécessairement le renforcement du contrôle démocratique.
La réflexion sur les règlements qui définiront la structure et les tâches d’Europol ainsi que les modalités de contrôle a débuté depuis plusieurs années. La Commission européenne a publié le 17 décembre 2010 une communication sur les modalités de contrôle des activités d’Europol par le Parlement européen en association avec les parlements nationaux.
À l’origine, la surveillance parlementaire d’Europol se limitait à la transmission au Parlement européen d’un rapport annuel spécial sur les activités d’Europol et à son rôle consultatif lors des modifications de la convention initiale instituant Europol.
Avec la décision de 2009 :
- le Parlement européen vote le budget d’Europol et donne décharge au directeur sur l’exécution du budget;
- peut demander que la présidence du Conseil, le président du conseil d’administration et le directeur d’Europol soient auditionnés.
A l’heure actuelle, les parlements nationaux contrôlent Europol essentiellement par le biais de leurs pouvoirs de contrôle du pouvoir exécutif ainsi que par leur pouvoir d’examen ex-ante des propositions d’actes législatifs européens. Le conseil d’administration d’Europol est composé de représentants des États membres, les ministres de l’Intérieur concernés étant eux-mêmes soumis au contrôle parlementaire.
L’Assemblée nationale examine les projets de textes qui sont transmis par le gouvernement au titre de l’article 88-4 de la Constitution. La révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a élargi le champ des textes transmis à l’Assemblée nationale et au Sénat. En effet, le gouvernement soumet à l'Assemblée nationale et au Sénat les projets ou propositions d'actes des Communautés européennes et de l'Union européenne, sans que soit posée, comme précédemment, la limite tenant au caractère législatif des projets d’actes. Par ailleurs, l’Assemblée nationale peut adopter des résolutions sur tout document émis par les institutions européennes.
La Commission européenne, dans sa communication du 17 décembre 2010, a synthétisé les propositions faites et formulé des recommandations. Les parlements nationaux, au-delà du contrôle de leur gouvernement et de leur participation à l’élaboration de tout projet d’acte législatif, devraient, du point de vue de la Commission européenne, mettre en place un forum interparlementaire permanent, réunissant les organes intéressés des parlements nationaux et du Parlement européen (commissions chargées des questions de police).
Un sous-groupe spécial assurant une liaison directe avec Europol pourrait être créé. Tant le directeur d’Europol que le président de son conseil d’administration pourraient être auditionnés par ce forum commun.
Ce dernier établirait également un mécanisme formel d’échange d’informations et de coordination entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Le forum devrait être assez souple pour être efficace. Une transparence accrue dans les échanges d’informations entre Europol et les parlements nationaux est également recommandée.
Le Parlement européen s’est à de nombreuses reprises exprimé sur le contrôle d’Europol et a toujours soutenu l’idée de la création d’une commission mixte composée de représentants des parlements nationaux et du Parlement européen.
Il a également approuvé, lors de la discussion du projet de décision portant création d’Europol finalement adoptée en 2009, l’idée d’examiner, « le cas échéant avec les parlements nationaux », les projets de documents de planification annuelle (budget, programme de travail).
L’Assemblée nationale s’est prononcée en 2011 et a adopté la résolution européenne sur le contrôle parlementaire d’Europol du 25 avril 2011, selon laquelle elle :
- souligne la nécessité du renforcement du contrôle démocratique d’Europol par les parlements nationaux;
- estime que la création d’un nouvel organe de coopération interparlementaire dédié au contrôle politique d’Europol n’est pas souhaitable;
- soutient l’idée qu’une commission mixte composée de représentants du Parlement européen et des parlements nationaux.
Le Sénat français s’est déclaré favorable à la création d’une commission mixte composée de parlementaires européens et nationaux dans une résolution du 25 novembre 2003 ainsi que dans une résolution en date du 27 février 2007 portant sur le projet de décision modifiant la base juridique d’Europol.
Plus récemment, dans sa résolution européenne du 29 juin 2011, il a rappelé son soutien à l’idée d’une commission mixte, estimant qu’il n’est pas utile de créer un nouvel organe de coopération interparlementaire, et souligné que les parlements nationaux devaient être destinataires des mêmes documents que le Parlement européen.
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