samedi 15 septembre 2012

Décision de la Cour sur les opérations maritimes de Frontex : "1 - 1" dans le match opposant le Parlement et le Conseil



La Cour de justice vient de rendre un important arrêt dans un contentieux opposant le Conseil au Parlement européen. En cause, une décision visant à compléter le Code Frontières Schengen. L'enjeu ? Une sombre mais cruciale disposition comitologique au sujet des prérogatives des gardes-frontières lors des opérations maritimes de Frontex.
En réalité, derrière cet enjeu juridique se cache une rivalité institutionnelle et le Parlement européen a remporté la seconde manche qui l'oppose au Conseil. La première l'a été par ce dernier pour une toute autre affaire. securiteinterieure.fr vous reproduit (en simplifiant fortement) l'arrêt de la Cour, et vous publie un résumé des commentaires de Statewatch, de Marie-Laure Basien-Gainche ainsi que de Rostane Mehdi, avant de vous présenter les siens.

De quoi s'agit-il ?

Par son recours, le Parlement européen demande l’annulation de la décision 2010/252/UE du Conseil, du 26 avril 2010, visant à compléter le code frontières Schengen en ce qui concerne la surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle coordonnée par l’Agence Frontex.

Au soutien de son recours, le Parlement fait notamment valoir que cette décision excède les limites des compétences d’exécution prévues par le règlement (CE) n° 562/2006 du 15 mars 2006, établissant un code communautaire relatif au régime de franchissement des frontières par les personnes (code frontières Schengen). Le Parlement soutient que les dispositions de la décision attaquée auraient dû être adoptées en application de la procédure législative ordinaire et non pas par un recours à la procédure de comitologie fondée sur cet article 12, paragraphe 5 (ci-après "l'article 12").

Quel est l'enjeu du litige ?

La décision attaquée a été adoptée sur la base de l’article 12 du Code Frontières Schengen dans le cadre de la procédure de réglementation avec contrôle, telle que prévue dans la seconde décision «comitologie».

L’article 1er de la décision attaquée dispose: «La surveillance des frontières extérieures maritimes dans le cadre de la coopération opérationnelle entre États membres coordonnée par l’[Agence] s’effectue dans le respect des règles définies dans la partie I de l’annexe. Les règles et les lignes directrices non contraignantes énoncées dans la partie II de l’annexe font partie du plan opérationnel élaboré pour chaque opération coordonnée par l’Agence.»

Que disent les parties ?

Le Parlement soutient que la procédure de réglementation avec contrôle peut avoir pour objet la modification ou la suppression d’éléments non essentiels d’un acte de base ou l’ajout de nouveaux éléments non essentiels, mais non la modification des éléments essentiels d’un tel acte.

Le Conseil fait valoir, en revanche, que le législateur de l’Union peut lui-même fixer les limites de la délégation, définir les objectifs essentiels de la réglementation de base et décider quels sont les éléments essentiels qui ne peuvent être délégués à la Commission. L’étendue de la délégation des compétences d’exécution dépendrait, notamment, du pouvoir d’appréciation attribué à la Commission par le législateur et, à cet égard, la Cour aurait admis qu’une large délégation des compétences d’exécution puisse être octroyée à cette institution.

Que répond la Cour sur le principe ?

Il convient de constater que la disposition d’habilitation en cause en l’espèce, à savoir l’article 12 du Code Frontières Schengen, prévoit que peuvent être arrêtées des «mesures supplémentaires applicables à la surveillance […] visant à modifier des éléments non essentiels du [Code Frontières Schengen] en le complétant».  Selon une jurisprudence constante, l’adoption des règles essentielles de la matière envisagée est réservée à la compétence du législateur de l’Union. 

Or, ne sauraient faire l’objet d’une telle délégation les dispositions dont l’adoption nécessite d’effectuer des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union.
Il en résulte que les mesures d’exécution ne sauraient ni modifier des éléments essentiels d’une réglementation de base ni compléter celle-ci par de nouveaux éléments essentiels.
La question de savoir quels sont les éléments d’une matière qui doivent être qualifiés d’essentiels ne relève pas, contrairement à ce que soutiennent le Conseil et la Commission, de la seule appréciation du législateur de l’Union, mais doit se fonder sur des éléments objectifs susceptibles de faire l’objet d’un contrôle juridictionnel.

Et dans les faits qui lui sont soumis ?

En ce qui concerne la question de savoir si le Conseil était habilité à adopter la décision attaquée en tant que mesure d’exécution de l’article 12 du Code Frontières Schengen relatif à la surveillance des frontières, il y a lieu d’apprécier son contenu.

S’agissant de l’habilitation de l’institution concernée à prendre des mesures d’exécution relatives à la surveillance des frontières, l’article 12 du Code Frontières Schengen énonce, que peuvent être arrêtées des «mesures supplémentaires applicables à la surveillance […] visant à modifier des éléments non essentiels du [Code Frontières Schengen] en le complétant». Par ailleurs, selon des considérants du Code Frontières Schengen, la délégation des compétences d’exécution ne porte que sur certaines modalités pratiques du contrôle aux frontières.
Or, si le Code Frontières Schengen, qui est la réglementation de base en la matière, mentionne, à son article 12, paragraphe 4, que l’objectif de la surveillance est l’appréhension de personnes franchissant illégalement les frontières, il ne contient pas de règles quant aux mesures que les gardes-frontières sont autorisés à mettre en œuvre à l’encontre des personnes ou des navires lors de leur appréhension et postérieurement à celle-ci, telles que l’application de mesures coercitives, l’utilisation de la force des armes ou le renvoi des personnes appréhendées vers un endroit déterminé ou encore les mesures à l’égard de personnes impliquées dans la traite d’êtres humains.

Et qu'en déduit-elle ?

D’une part, l’adoption des règles relatives à l’attribution de pouvoirs coercitifs aux gardes-frontières, nécessite des choix politiques relevant des responsabilités propres du législateur de l’Union, en ce qu’elle implique une pondération des intérêts divergents en cause sur la base d’appréciations multiples. En fonction des choix politiques sur lesquels repose l’adoption de telles règles, les pouvoirs des gardes-frontières peuvent varier dans une proportion importante, leur exercice pouvant être subordonné soit à une autorisation, soit à une obligation, soit à une interdiction telle que, par exemple, celle d’appliquer des mesures coercitives, d’utiliser la force des armes ou de renvoyer les personnes appréhendées vers un endroit déterminé. Par ailleurs, dès lors que ces pouvoirs concernent la prise de mesures envers des navires, l’exercice de ces pouvoirs est susceptible d’interférer, en fonction de l’étendue de ceux-ci, avec les droits de souveraineté d’États tiers selon le pavillon que battent les navires concernés. Ainsi, l’adoption de telles règles constitue une évolution majeure au sein du système du Code Frontières Schengen.

D’autre part, il importe de souligner que des dispositions qui portent sur l’attribution de pouvoirs de puissance publique aux gardes-frontières, tels que ceux attribués dans la décision attaquée, parmi lesquels figurent l’arrestation des personnes appréhendées, la saisie de navires et le renvoi des personnes appréhendées vers un endroit déterminé, permettent des ingérences dans des droits fondamentaux des personnes concernées d’une importance telle qu’est rendue nécessaire l’intervention du législateur de l’Union.

Dans ces conditions, la décision attaquée doit être annulée dans son intégralité en raison du fait qu’elle contient des éléments essentiels de la surveillance des frontières extérieures maritimes des États membres qui excèdent le cadre de mesures supplémentaires au sens de l’article 12 du Code Frontières Schengen et que seul le législateur de l’Union aurait pu adopter une telle décision.

(résumé de l'arrêt par securiteinterieure.fr)


Quelle est l'analyse de Statewatch ?

Le texte commentant les conclusions de l'Avocat général indique que la décision doit être contextualisée dans les travaux actuels. "Beyond the institutional equilibrium and the Parliament’s role in challenging, ex post, the adoption of a Council Decision, the General Advocate provides here an interesting legal opinion on the Schengen Borders Code which takes a particular significance in the context of the widening of Frontex’s mandate and of the forthcoming EUROSUR".
Le texte fait observer que, d'après l'Avocat général, la décision offrent un cadre structurant pour le code frontières Schengen. Les mesures qu'elles contiennent dans l'annexe I offre une certaine interprétation des obligations dérivant du droit international s'appliquant à Frontex ainsi qu'aux Etats membres. Or, les contours de ces obligations sont politiquement sensibles et c'est pourquoi ces mesures doivent être réservées au législateur. "This point is essential as the General Advocates makes an explicit reference to the recent ECHR ruling Hirsi and Jamaa v Italy where Italy was condemned for not committing to the principle of non refoulement as it pushed back irregular migrants to Libya in 2009. If Council Decision 2010/252 were to be annulled by the European Court of Justice, it would not apply to Frontex anymore, leaving the Agency with only non-binding texts and guidelines on the fundamental rights aspects of its border control and surveillance activities.".

Le texte commentant les conclusions de l'Avocat général s'inquiète donc des retombées négatives de l'annulation. En effet, la décision de 2010 clarifie le rôle de Frontex concernant les prérogatives des garde-frontières au sujet du sauvetage des migrants. "The General Advocate concluded with a strong statement: Annex II of Council Decision 2010/252, providing Frontex with non-binding guidelines for search and rescue operations “govern aspects of the operation that do not fall within Frontex’s duties”. In a nutshell: Frontex is a border agency, not a search and rescue agency. [...] Should Council Decision be annulled by the European Court of Justice, it is likely that an additional debate on the role of Frontex will be launched".

Quelle est l'analyse de Marie-Laure Basien-Gainche dans son article "Espace Schengen (Règlement (CE) n° 562/2006) : Le Code Frontières Schengen n’est pas soluble dans la comitologie" ?

"L’appréciation faite par la Cour de Luxembourg [des] dispositions [qui prévoient les mesures que peuvent prendre les gardes-frontières à l’encontre des navires détectés et des personnes à bord] est des plus claires : il s’agit là de règles qui attribuent des pouvoirs coercitifs aux gardes-frontières ; il s’agit là de règles essentielles dont l’adoption ne saurait relever du pouvoir d’exécution déléguée à la Commission mais du seul pouvoir du législateur.  [...] Or, à mesure essentielle, compétence législative. [...] C’est bien œuvre de contrôle constitutionnel que la Cour de Justice de l’Union européenne fait dans cet arrêt, rappelant au Conseil (donc aux Etats membres) et à la Commission le rôle que le Parlement européen est appelé à exercer dans les domaines de l’Espace de Liberté, de Sécurité et de Justice en général, dans le domaine de l’asile et de l’immigration en particulier. Dans ces matières politiquement sensibles, toute mesure technique est en effet susceptible d’emporter des implications majeures et par là même de revêtir un caractère essentiel."

Marie-Laure Basilien-Gainche, « Le Code Frontières Schengen n’est pas soluble dans la comitologie », in Lettre « Actualités Droits-Libertés » du CREDOF, 12 septembre 2012.

Quelle est l'analyse de Rostane Mehdi, "Les compétences d’exécution de la Commission en matière de contrôle des frontières extérieures de l’Union : illustration du processus de juridictionnalisation des crises institutionnelles" ?

Rostane Mehdi observe le fait que la décision de la Cour se trouve à la jonction de problématiques sensibles, la comitologie d’une part, dont le nombre d’arrêts ne cesse de s’accroître au fil du temps, et la surveillance des frontières extérieures de l’Union d’autre part.
Sur la forme, la Cour joue son rôle de juridiction en tranchant le conflit qui lui est soumis.  « Le juge, censeur des comportements illégaux, est-il appelé à vider définitivement de leur venin des différends qui, s’ils n’étaient circonvenus, pourraient ébranler l’édifice institutionnel et ruiner les politiques communes. L’affaire C-355/10 porte témoignage du fait que la Cour, en se prononçant, sur des conflits juridiquement et politiquement délicats contribue à rétablir (imposer serait plus juste) une forme d’harmonie institutionnelle ».  Cependant, la Cour exprime le souhait de trouver une solution in concreto. Elle «  entend ici non pas préserver un équilibre institutionnel idéel mais bien trouver, en fonction des circonstances, une solution (opératoire et conforme à l’esprit du traité) aux conflits de délimitation de compétences opposant les institutions les unes aux autres. En tant que « tiers réflexif », le juge crée des conditions dans lesquelles le libre exercice par le pouvoir politique de ses prérogatives est fortement contrebalancé par la perspective crédible d’une censure juridictionnelle ». En somme, la Cour intervient pour cadrer la marge de manœuvre de chacune des institutions et dresser les limites du politique.
Sur le fond, la Cour tend à ramener la question de la surveillance des frontières dans le giron d’une politique migratoire aux accents moins sécuritaires.  « Le traité de Lisbonne dispose expressément que la politique d’immigration doit être fondée sur la solidarité entre les Etats membres et l’équité à l’égard des ressortissants de pays tiers. Au-delà de l’indétermination et donc de l’inévitable variabilité des notions utilisées ici, il faut tout de même y voir le signe que la sécurité ne saurait être le seul étalon de la politique d’immigration. Aussi, en imposant une appréhension stricte des pouvoirs d’exécution de la Commission, et en préservant les compétences du législateur, la Cour prend-elle ici le contrepied du tropisme sécuritaire qui semble trop souvent, s’agissant de l’[Espace de liberté, de sécurité et de justice], subvertir les exigences inhérentes à une Union de droit ».

Rostane Mehdi, "Les compétences d’exécution de la Commission en matière de contrôle des frontières extérieures de l’Union : illustration du processus de juridictionnalisation des crises institutionnelles", RUDELSJ, 16 septembre 2012.

L'avis de securiteinterieure.fr

Cette affaire présente plusieurs lectures possibles. D'abord, il y a celle de la portée de la décision "comitologie". Les juristes de droit communautaire vont se délecter de l'arrêt de la Cour sur la notion "d'éléments essentiels".
Ensuite,  il y a la question de la compétence institutionnelle pour adopter des règles relatives à l’attribution de pouvoirs coercitifs aux gardes-frontières. Il est intéressant de noter que des prérogatives régaliennes sont en cause et, comme l'a rappelé justement la Cour, ces questions ne se règlent pas à un niveau infralégislatif. La décision est politique en effet (et de surcroît porte atteinte aux droits fondamentaux ce qui est une deuxième raison pour que le législateur intervienne).

En outre, cet affaire peut être lue sous le prisme de la problématique du rôle de Frontex concernant le sauvetage des migrants en mer. Statewatch faisait remarquer dans son texte que certaines opérations de contrôle maritime se révèlent être dans les faits des opération sauvetage. L'annulation de la décision ne crée pas en soi de vide juridique dans la mesure où le texte est maintenu jusqu'à l'adoption d'un nouveau texte. Néanmoins, l'incertitude pèse quant aux dispositions du futur texte à ce sujet.

Enfin, la problématique est institutionnelle et arrêtons-nous un instant sur ce point. Comme l'a fait remarquer Marie-Laure Basilien-Gainche, il est possible d'analyser l'affaire du point de vue de la Cour qui s'affirme comme autorité "constitutionnelle" .
Il est également possible de déplacer la focale sur les deux protagonistes : le Parlement européen et le Conseil de l'UE. Les relations sont difficiles depuis quelques temps. Un contentieux aurait pu éclater sur l'accord UE-USA concernant le transfert des données passagers. Finalement, l'affrontement n'a pas eu lieu, le Parlement européen (du moins une majorité des députés au dam du rapporteur) a opté pour le réalisme politique : autant approuver l'accord plutôt que de se retrouver sans accord du tout (voir le billet de securiteinterieure.fr à ce sujet).
En définitive, le Conseil a remporté la partie puisque le Parlement européen avait menacé de s'opposer à une entreprise ne respectant pas les standards européens de droits fondamentaux respectés concernant de transfert des données de masse (voir le billet de securiteinterieure.fr à ce sujet). Le véto prévu par le traité n'a pas été employé par le Parlement et l'accord a été conclu (voir le billet de securiteinterieure.fr à ce sujet).

C'est donc sur Schengen que les deux institutions s'affrontent à nouveau. Le Parlement européen vient d'obtenir gain de cause concernant la modification du Code Frontières Schengen par la décision annulée par la Cour, mais c'est sur un autre un autre terrain que le conflit s'est envenimé et pourrait dégénérer. 
Il s'agit de la base juridique du règlement relatif aux procédures d'évaluation collective des contrôles par les Etats aux frontières extérieures. Le Conseil a changé la base de la proposition de règlement, optant du coup pour une procédure spéciale impliquant seulement une consultation du Parlement européen. Un  tel choix a provoqué l'indignation des députés puisque la procédure législative ordinaire ne s'applique plus. 
Le Conseil continuera-t-il dans cette voie ? Quelle sera alors la réaction d'un Parlement lésé dans ses droits et faisant de cette affaire une question de principe ? En clair, saisira-t-il la Cour pour faire annuler le règlement ? L'avenir nous le dira si le vainqueur de ce "match institutionnel" sera le Parlement européen, soucieux de préserver ses prérogatives de co-législateur depuis les traités d'Amsterdam et de Lisbonne, ou le Conseil de l'UE pour qui les questions de sécurité relèvent d'abord de la sphère des Etats ? (voir le billet de securiteinterieure.fr à ce sujet)

En tout état de cause, la Cour de justice est elle-même partie prenante au jeu interinstitutionnel en produisant une jurisprudence favorable à des conceptions moins sécuritaires. Comme le souligne Rostane Mehdi, la Cour prend le contrepied du tropisme sécuritaire en garantissant « fut-ce en s’opposant à des pouvoirs eux-mêmes démocratiquement légitimés, la prise en considération des sources matérielles de l’ordre juridique l’Union, ces valeurs essentielles qui constituent le substrat philosophique et politique du système. Le juge doit donc être en mesure d’identifier ce patrimoine permanent et unanimement partagé, ces invariants de la vie démocratique ». 
Dans les rivalités qui l'oppose au Conseil, le Parlement sait qu’il peut compter sur des juges pour qui le respect l’état de droit et des droits fondamentaux sont une priorité. Il peut trouver un allié, du moins un allié objectif dont la jurisprudence est davantage favorable à la méthode communautaire, face à des Etats dont les préoccupations se révèlent avant tout sécuritaires. Pour ces derniers, la méthode intergouvernementale n’est pas morte et ce, malgré la communautarisation opérée par les traités successifs (comme le rappelle d’ailleurs Henri Labayle dans son article "Bridge over troubled waters : le bilan JAI de la présidence danoise de l’Union").

A lire sur securiteinterieure.fr pour aller plus loin :

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