Le projet fait déjà du bruit et il va en faire davantage encore. Réunis les 18 et 19 février, les Chefs d'Etat et de gouvernement ont exigé d'accélérer les négociations sur le projet de la Commission de « corps européen de garde-frontières et de garde-côtes ».
Les experts nationaux ont commencé à plancher sur ce projet figurant dans une communication et une proposition de règlement. Un Conseil "Justice et affaires intérieures" informel avait évoqué ce projet en janvier mais les choses sérieuses commencent commencent vraiment pour ce projet, la présidence néerlandaise du Conseil des ministres souhaitant obtenir un accord politique d'ici fin juin.
Véritable serpent de mer (projet d’une quinzaine d’années), l’idée de la Commission d’un corps européen de garde-frontières s’était heurtée à de nombreuses reprises à la résistance des Etats membres.
La crise des réfugiés a fait bouger les choses et c’est pourquoi la Commission a présenté un paquet de textes dont une proposition de règlement créant une agence européenne à partir de l’agence Frontex .
Parmi les mesures phare, il est prévu que cette nouvelle agence ait le pouvoir décider de lancer des opérations de retour. Dans les situations d’urgence, elle doit aussi pouvoir intervenir afin que des mesures soient prises sur le terrain même si l’État membre concerné ne sollicite pas d’assistance.
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Pourquoi cette proposition ?
Entre janvier et novembre 2015, plus de 1,5 million de franchissements irréguliers des frontières ont été détectés, soit un niveau record d'arrivées dans l’UE.
Selon la Commission, la confiance des citoyens dans la capacité collective à gérer les frontières extérieures de l’UE a été mise à l’épreuve par les événements survenus cette année 2015, et notamment par l’augmentation sans précédent des flux de migrants et de réfugiés.
La crise a mis en évidence des faiblesses et des lacunes dans les mécanismes de gestion des frontières, qui se sont révélés insuffisants pour garantir une gestion intégrée et efficace de celles-ci. Certains États membres ne sont pas parvenus à assurer un contrôle efficace aux frontières ni à identifier et à enregistrer les migrants en situation irrégulière.
La crise a également montré que les limitations imposées à l’agence Frontex entravaient sa capacité à réagir et remédier efficacement à la situation.
Il s’agissait en particulier de l’insuffisance des moyens en personnel et en équipements, impossibilité d'engager et de réaliser des opérations de retour ou de gestion des frontières et absence d’un rôle explicite pour mener des opérations de recherche et de sauvetage.
Le problème actuel
D’après la Commission, il est devenu de plus en plus évident que les différents États membres agissant en ordre dispersé ne peuvent pas convenablement relever les défis que représentent ces mouvements. En particulier, la crise des réfugiés a mis en évidence deux problèmes fondamentaux dans les structures existantes. La raison en est que le déploiement des ressources de la nouvelle agence s’appuie
- sur une demande formelle d’un État membre de première ligne : malgré plusieurs demandes politiques en ce sens, certains États membres n’ont pas activé les mécanismes existants d’intervention aux frontières, empêchant Frontex d’intervenir.
- sur la bonne volonté des États membres sollicités pour envoyer des ressources aux frontières extérieures à un moment donné.
Or, le dispositif actuel, reposant sur une base volontaire, combiné à l’actuelle crise migratoire, a récemment conduit à une situation de pénurie, qui a empêché Frontex d’exécuter ses tâches opérationnelles à leur capacité maximale : Frontex a demandé aux États membres de fournir 743 agents invités pour travailler à la frontière extérieure de la Grèce alors qu'à ce jour, seuls 447 d’entre eux ont été envoyés.
Le premier axe de la solution : créer une réserve de garde-frontières européens
Afin de garantir la capacité de la nouvelle agence à exécuter ses tâches en réponse à des situations d’urgence, une réserve d'intervention rapide sera créée en tant que corps permanent d'experts mis à la disposition de cette nouvelle agence.
En tant qu’organisme désigné pour mettre en œuvre la gestion européenne intégrée des frontières, elle pourra faire appel à cette réserve dans un délai limité et dans des circonstances exigeant une réaction immédiate.
Les États membres devront mettre à disposition au moins 1 500 garde-frontières destinés à être déployés en quelques jours par la nouvelle agence pour les interventions rapides aux frontières.
De même, la nouvelle agence disposera d’un parc d'équipements techniques dans lequel les États membres seront tenus de mettre immédiatement à disposition les équipements opérationnels acquis à un taux de cofinancement de 90 % au titre des dotations additionnelles des actions spécifiques du Fonds pour la sécurité intérieure.
Cela permettra de mettre un terme à la situation actuelle, dans laquelle les États membres situés en première ligne sont confrontés à une pénurie d’équipements essentiels de dactyloscopie, tandis que l'agence Frontex ne peut pas les fournir, étant donné qu'elle dépend des États membres pour mettre ces ressources à disposition.
Le deuxième axe de la solution : imposer le droit d'intervenir
Chaque fois que des défaillances seront constatées, afin que soient adoptées, en temps utile, des mesures correctives et que l'on évite d’aboutir à une situation de crise, la nouvelle agence sera, au premier chef, habilitée à recommander aux États membres de lancer des opérations conjointes ou de mener des interventions rapides aux frontières.
Si les défaillances persistent et que l’action nationale ne se concrétise pas, la Commission pourra adopter une décision d’exécution qui établira que la situation, sur une portion précise des frontières extérieures, exige une action urgente, et qui confiera à la nouvelle agence la tâche de mettre en œuvre des mesures opérationnelles appropriées.
Cela permettra à cette dernière d’intervenir immédiatement dans les situations de crise en déployant des équipes européennes de garde-frontières et de gardecôtes aux frontières extérieures.
Et en amont : mieux identifier les risques et les vulnérabilités
Un centre de suivi et d’analyse des risques sera créé au sein de la nouvelle agence afin de suivre les flux migratoires vers l’Union européenne et en son sein.
Cet outil ira de pair avec une analyse des risques fiable et à jour. L’utilisation du modèle d’analyse commune et intégrée des risques (CIRAM) élaboré par cette nouvelle agence, en étroite coopération avec les États membres, sera rendue obligatoire.
La nouvelle agence détachera des officiers de liaison auprès de certains États membres à risque. Ils recenseront les éventuels points faibles des systèmes nationaux de gestion des frontières et élaboreront des recommandations pour y remédier.
Cela permettra de définir les mesures préventives nécessaires de manière proactive et commune, et d’éviter que les lacunes potentielles ne deviennent problématiques.
Accéder aux données sur l’immigration illégale collectées lors de la détection des marées noires
La Commission propose de rassembler les agences et organismes actuels assumant des fonctions de garde-côtes.
À l’échelle de l’UE, il faudra, pour ce faire, aligner les attributions respectives de l’Agence européenne pour la sécurité maritime et de l’Agence européenne de contrôle des pêches sur les dispositions correspondantes régissant la nouvelle Agence et renforcer leurs capacités, en particulier par des opérations de surveillance planifiées conjointement et un partage d’informations rationalisé et le renforcement des capacités, et fournir des services de surveillance et de communication fondés sur des technologies de pointe telles que les systèmes d’aéronef télépiloté (drones).
Cela signifiera que la nouvelle agence pourra, par exemple, avoir accès à de nouvelles informations sur les navires servant à l’immigration illégale et à la criminalité transfrontière qui ont été détectés lors d’opérations de surveillance maritime dont la mission première est non pas le contrôle aux frontières, mais le contrôle des pêches ou la détection des marées noires.
Cette coopération intersectorielle pragmatique pour mettre en commun ressources et informations permettra de faire bénéficier la gestion des frontières de capacités qui ne se rapportent pas strictement au contrôle aux frontières.
Toujours en amont : réagir efficacement au test de vulnérabilité
Pour repérer et corriger les faiblesses, la Commission propose de renforcer sensiblement le «test de vulnérabilité».
Le mécanisme obligatoire d’évaluation de la vulnérabilité garantira que les besoins spécifiques des tronçons de frontière extérieure exposés à des menaces.
À l’issue de cette évaluation, s'il y a lieu, la nouvelle agence déterminera les mesures correctives nécessaires pour combler les lacunes.
Ses décisions seront contraignantes pour l’État membre concerné.
Si les mesures correctives nécessaires ne sont pas prises dans le délai fixé par cette nouvelle agence, la Commission européenne pourra l’autoriser à prendre des mesures supplémentaires, y compris le déploiement d'équipes européennes de garde-frontières et de garde-côtes.
En cas de crise, instaurer des centres de crise («hotspots»)
La mise en place de l’approche des centres de crise («hotspots»), initialement introduite par l'agenda européen en matière de migration, deviendra une tâche essentielle de la nouvelle agence, qui pourra déployer des équipes européennes de garde-frontières et de garde-côtes dans le cadre des équipes d'appui à la gestion des flux migratoires dans les zones de crise («hotspots»).
En outre, la proposition de la Commission prévoit un rôle accru de cette nouvelle agence en ce qui concerne la coopération avec les pays tiers dans le cadre de laquelle elle peut coordonner la coopération opérationnelle entre les États membres et les pays tiers voisins dans le domaine de la gestion des frontières, notamment par le déploiement d’officiers de liaison dans les pays tiers ou le lancement d’opérations conjointes sur le territoire de l’Union ou de ces pays tiers.
Cette mesure remédiera en particulier à la situation que connaît actuellement la coopération avec les pays des Balkans occidentaux où, malgré l’accord des pays tiers en question, l’agence Frontex ne peut pas apporter d’assistance opérationnelle faute d’être compétente pour envoyer des équipes de garde-frontières dans des pays tels que la Serbie ou l’ancienne République yougoslave de Macédoine.
Enfin pour le retour, créer un bureau spécialisé et des équipes d’intervention
Comme l’indique le plan d’action de l’UE en matière de retour, la nouvelle agence devrait pouvoir décider de lancer des opérations de retour et aider les États membres pour ce qui est de l’obtention des documents de voyage.
La nouvelle agence coordonnera toutes les tâches liées au retour et apportera aux États membres tout le renfort technique et opérationnel nécessaire au retour effectif des ressortissants de pays tiers en séjour irrégulier.
À ces fins, un bureau spécialement chargé des retours sera créé au sein de la nouvelle agence afin de coopérer avec les États membres dans la réalisation de procédures d’identification et de retour, notamment en finançant et en cofinançant, en coordonnant et en organisant les opérations de retour et en coopérant avec les autorités de pays tiers compétentes en matière de retour.
Elle jouera également un rôle direct et prépondérant dans les interventions en matière de retour. Les équipes européennes d’intervention en matière de retour, composées d’escortes, de contrôleurs et de spécialistes des questions de retour, pourront être envoyées dans les États membres dont le système de retour subit une pression particulière.
Dans les situations d’urgence, les équipes européennes d’intervention rapide en matière de retour pourraient être déployées soit à la demande d’un État membre, soit de la propre initiative de cette nouvelle agence.
synthèse du texte par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr
A lire également :
- Communiqué de presse de la Commission
- Factsheet sur ce projet
- Mise à jour de l'Agenda européen sur les migrations
- Factsheet sur la gestion des frontières
- Routes migratoires (document de Frontex)
- Présentation de la problématique migratoire sur le site du Conseil
- Historique institutionnel de la problématique migratoire sur le site du Conseil
A lire aussi :
A lire par ailleurs sur securiteinterieure.fr, le Dossier spécial "Crise des réfugiés" de securiteinterieure.fr
RAPPEL IMPORTANT PAR AILLEURS : l'angle retenu est celui de la sécurité, mais il convient de noter que cette crise revêt de nombreux autres aspects, humanitaires notamment (consulter à ce sujet la charte éditoriale de securiteinterieure.fr).
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