vendredi 27 octobre 2017

Vers une nouvelle réforme de la gouvernance Schengen


Un optimisme qui incite à la prudence. Tirant les leçons des récentes crises migratoire et terroriste, la Commission européenne a présenté une nouvelle réforme de Schengen en publiant une communication et une proposition de règlement.
Faisant preuve d’optimisme, elle juge le cadre Schengen solide et résilient. Cette réforme ne serait donc qu’un ajustement.
Elle marque malgré tout une nouvelle évolution de la "gouvernance Schengen" amorcée par la réforme de 2013 : un assouplissement des conditions et procédures de rétablissement des contrôles aux frontières, souhait formulé au demeurant par la France.

Dans un espace de libre circulation des personnes, la réintroduction du contrôle aux frontières intérieures reste exceptionnelle.
Elle ne devrait intervenir qu’en dernier recours, pour une période de temps limitée et dans la mesure où les contrôles sont nécessaires et proportionnés au regard des menaces graves pour l’ordre public et la sécurité intérieure qui ont été mises en évidence.

Permettant le feu vert d’un rétablissement prolongé des contrôles aux frontières, la Commission brosse donc dans le sens du poil les Etats membres dont la France pour qui ce rétablissement durable fait partie de l’arsenal des mesures antiterroristes.
Une limite posée néanmoins : l’obligation de présenter une évaluation des risques démontrant que la réintroduction ou la prolongation envisagée des contrôles aux frontières intervient en dernier recours. Cette limite, qui impose une évaluation par les agences européennes (Europol et Frontex) de l’évaluation nationale des risques, n’a pas manqué de hérisser la France, comme d’ailleurs l’idée d’une supervision par la Commission européenne de la longueur effective de ces contrôles prolongés.

État des lieux de l’espace Schengen 

L’année 2015 a été marquée par l’arrivée, dans l’Union, de flux de migrants sans précédent, ce qui a abouti à des mouvements secondaires de migrants en situation irrégulière non enregistrés.
La situation a amené plusieurs des États membres exposés à réintroduire temporairement le contrôle aux frontières intérieures conformément aux règles régissant l’espace Schengen.

Ces contrôles aux frontières intérieures s’accompagnaient de conditions strictes: les contrôles aux frontières n’ont été réintroduits que sur certains tronçons des frontières intérieures touchées par les flux secondaires de migrants en provenance de Grèce.
Deuxièmement, les 5 États de l’espace Schengen concernés étaient tenus de fournir à la Commission des rapports mensuels sur les contrôles aux frontières effectués et leurs résultats.
Les derniers rapports des États Schengen au titre de la 3e et dernière prolongation confirment que, pour la Commission, la situation générale s’est considérablement améliorée depuis le début de la crise migratoire.

Les attaques terroristes perpétrées dans sept États membres au cours des 2 dernières années ont exercé une pression supplémentaire sur l’espace Schengen.
La France, en particulier, a subi de multiples attentats terroristes sur son territoire depuis janvier 2015.
La menace accrue et les diverses attaques terroristes, associées à l’organisation de plusieurs événements internationaux, ont conduit la France à mettre en place et à effectuer des contrôles à toutes ses frontières intérieures depuis novembre 2015.

D’où vient-on ?

La pression exercée par l’afflux massif de migrants en situation irrégulière et la multiplication des attaques terroristes dans divers États membres ont mis en évidence des lacunes dans l’architecture de Schengen nécessitant des mesures supplémentaires.
La Commission a pris des mesures importantes pour y remédier comme la feuille de route «Revenir à l’esprit de Schengen». 
Pour la Commission, l’objectif final reste le retour au fonctionnement normal de l’espace Schengen sans contrôle aux frontières intérieures.
Dans le cadre de l’union de la sécurité, une série de mesures contribuant à la sécurité au sein de l’espace Schengen sont également mises en œuvre.
Cette approche globale est essentielle pour lutter contre les menaces et défis actuels et à venir, sous toutes leurs formes, qui pourraient compromettre le fonctionnement de l’espace Schengen.
En ce qui concerne la gestion des frontières et la sécurité aux frontières, la feuille de route prévoyait, pour les frontières extérieures communes européennes, un passage rapide à une responsabilité conjointe et une gestion communes des mesures, et notamment la création de la nouvelle Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et la mise en place de vérifications systématiques dans les bases de données pertinentes pour toutes les personnes franchissant les frontières extérieures.

Cette communication tire des conclusions de la mise en œuvre de la feuille de route «Revenir à l’esprit de Schengen» et propose les prochaines étapes en vue du renforcement de l’espace Schengen, en tenant compte des enjeux actuels auxquels l’Europe est confrontée.

L’optimisme affiché : un cadre solide et résilient pour Schengen 

Depuis sa création, l’espace Schengen a été confronté à différents types de problèmes et de menaces. Pour la Commission, la force de Schengen tient également à sa capacité d’apprentissage et d’adaptation.
Le code frontières Schengen a déjà été modifié à plusieurs reprises pour qu’il continue de répondre aux objectifs auxquels il est destiné.
D’après elle, la solidité des outils prévus par le cadre juridique de Schengen a permis d’endiguer les flux de migration irrégulière vers l’Union, ainsi que les mouvements secondaires, qui étaient source de grande préoccupation pour les États membres et les citoyens.

Les règles de Schengen prévoient en effet un certain degré de flexibilité et ont ainsi permis de répondre tant aux situations de crise graves qu'aux moins graves; le cadre régissant Schengen a été utilisé avec succès pour préserver le fonctionnement global du système Schengen.
Les 10 dernières années ont montré que, dans la grande majorité des cas, les dispositions actuelles du code frontières Schengen sur la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures, y compris les durées maximales fixées, suffisent pour lutter contre les menaces graves identifiées.

Entre 2006 (date de l’adoption du code frontières Schengen) et 2015, les contrôles aux frontières n’ont été réintroduits temporairement qu’à 36 reprises, en général pour quelques jours ou semaines seulement, et ils n’ont pratiquement jamais été prolongés.
En outre, la procédure exceptionnelle établie à l’article 29 du code frontières Schengen, qui a été utilisée pour la première fois à la suite de la crise migratoire, a montré que le cadre juridique de Schengen contient les outils nécessaires pour faire face à ce défi.
Si les États membres concernés ont suivi l’approche coordonnée pour réintroduire les contrôles aux frontières intérieures en vertu de cet article 29, cela n'a pas affecté la possibilité dont ils disposent de réintroduire temporairement ces contrôles en cas d’autre menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure.
Les dispositions actuelles du code frontières Schengen interdisent la prolongation des contrôles réintroduits aux frontières intérieures au-delà de deux mois (article 28 – en cas d’événements nécessitant une action immédiate) et de six mois (article 25 – en cas d’événements prévisibles), d’où cette réforme.

Le but de la réforme : adapter Schengen aux défis actuels et à venir 

Les règles régissant la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures se sont révélées suffisantes dans la grande majorité des cas.
Toutefois, au cours des dernières années, des défis nouveaux et en évolution constante sont apparus, comme le montrent les attaques terroristes à répétition. La Commission est arrivée à la conclusion qu’il est nécessaire de moderniser ces règles.
Elle considère que les menaces pesant sur l’espace Schengen sont en évolution constante. Les attaques terroristes perpétrées récemment dans plusieurs États membres montrent que, sur la base des progrès accomplis, l’Union européenne doit également être plus forte et mieux équipée pour lutter contre le terrorisme.
Pour garantir l’efficacité de l'action de l’Union visant à accroître la sécurité et à renforcer l’espace Schengen, il est donc essentiel, pour la Commission, de veiller à ce que les règles de Schengen soient et restent adaptées à leur objectif eu égard à ces nouvelles réalités, et à ce qu’elles soient suivies par tous les États membres concernés.

Quel est le contenu de la réforme ?

Il appartient aux États membres de choisir les mesures les plus appropriées pour faire face aux menaces recensées et protéger l’ordre public et la sécurité intérieure sur leur territoire.
À cette fin, lorsque la menace persiste en dépit de tous les efforts, il est justifié d’adapter les durées maximales applicables, tout en prévoyant de meilleures garanties procédurales pour limiter les contrôles aux frontières intérieures au strict nécessaire, de façon à préserver l’espace sans contrôle aux frontières intérieures.
C’est pourquoi la Commission présente cette proposition de révision des règles actuelles régissant le cadre général pour la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures prévues par le code frontières Schengen.
La proposition modifie les durées générales applicables à la réintroduction temporaire du contrôle aux frontières intérieures en cas d’événements prévisibles.
Toutefois, étant donné que l’étendue et la durée de cette réintroduction temporaire ne doivent pas excéder ce qui est strictement nécessaire pour contrer la menace grave, la Commission supervise la longueur effective de ces contrôles et peut émettre un avis à cet égard.

Pour la Commission, les règles de Schengen exigent que le contrôle aux frontières intérieures ne soit utilisé qu’en dernier recours.
Les États membres doivent d’abord envisager d’appliquer d’autres mesures que le contrôle aux frontières, comme les contrôles de police, pour faire face à la menace concernée. Ils sont libres de décider comment réaliser les contrôles de police dans les zones frontalières intérieures, pour autant que ces contrôles n’aient pas un effet équivalent à celui des vérifications aux frontières.
Ce n’est que si les autres mesures, telles que les contrôles de police, ne suffisent pas pour parer à la menace que les États membres peuvent décider de recourir aux contrôles temporaires aux frontières intérieures.

Toute réintroduction ou toute prolongation des contrôles aux frontières sera donc subordonnée à la réalisation d’une évaluation approfondie des risques, qui contiendra également un compte rendu détaillé de la coordination qui aura eu lieu avec les États membres concernés.
La Commission partagera l’évaluation des risques en tant que de besoin avec les agences disposant de l’expertise nécessaire pour évaluer les informations présentées par les États membres, à savoir l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes et Europol.

La proposition introduit également la possibilité de prolonger le contrôle aux frontières à titre exceptionnel si la même menace persiste au-delà d’un an, mais uniquement si cette menace grave pour l’ordre public ou la sécurité intérieure est suffisamment précise et si des mesures nationales exceptionnelles proportionnées ont été prises, telles que l’instauration d'un état d’urgence.
Toute prolongation à ce titre est limitée à 2 ans.

synthèse du rapport par Pierre Berthelet alias securiteinterieure.fr 


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