Crise et réforme Schengen, de quoi parle-t-on vraiment et où va-t-on ? (2e partie)

La problématique des conditions de l’imposition des contrôles unilatéraux aux frontières intérieures au sein de l’espace Schengen tourne à l'affrontement gauche/droite. Toutefois, si l'on dépasse cette opposition, les divergences autour de ces conditions cristallisent les ambiguïtés du projet européen. Mais de quoi parle-ton vraiment lorsqu'il s'agit de crise Schengen ou de réforme du dispositif Schengen ?

securiteinterieure.fr vous présente un bilan approfondi du sujet dans le cadre d'un dossier spécial "Crise et réforme Schengen, de quoi parle-t-on vraiment et où va-t-on ?"

Cet article est rédigé en 3 parties. La première partie est introductive et didactique. La deuxième partie, et surtout la troisième, sont plus analytiques.


Pour consulter la première et la troisième partie

Plan de la deuxième partie

1. Le cœur du débat :
2. Quelques mythes et idées fausses sur la coopération Schengen
3. Vers quoi s’achemine-t-on ?


1. Le cœur du débat :

Le débat du Schengen met en jeu la question l'avenir de l'Union européenne et de son projet d'espace sans frontières. Les vagues migratoires et la politisation des débats autour de l'immigration polarisent l'attention sur :

•  la préservation du territoire national face à une menace extérieure;
• la défense de l'identité nationale.

En cas d’afflux massif de migrants, qui doit pouvoir décider du rétablissement du contrôle des frontières intérieures ?
Deux approches s’affrontent :

• la Commission doit-elle rétablir ces contrôles au nom de l’intérêt général ?
• les Etats membres le peuvent-ils individuellement au nom de leur prérogative à assurer la sécurité intérieure ?

En réalité, cette question est couplée à une autre : que doit-on faire d’un Etat défaillant concernant les contrôles à ses frontières ? Deux approchent s’affrontent :

• une approche « solidariste » : il faut débloquer davantage de fonds pour lui venir en aide;
• une approche plus « individualiste et répressive » : un Etat défaillant doit être sanctionné avant tout.

Le problème à l'heure actuelle a trait à la question de la défaillance d'un Etat membre concernant la mission qui lui incombe quant à la surveillance effective et efficace de ses frontières extérieures. La coopération Schengen est fondée sur :

• la confiance. Or, ce défaut de surveillance met à mal la confiance des Etats partenaires. Il apparaît comme le maillon faible du dispositif. Il importe donc, en cas de défaillance, de mettre en place un ensemble de mesures, telles que la réintroduction de contrôles aux frontières intérieures afin d'établir un cordon sanitaire pour préserver le reste de l'espace;
  
• la solidarité. Un Etat défaillant attend que les autres Etats lui viennent en aide. L'Etat, en surveillant son segments de frontières extérieures, est le gardien de l'espace Schengen au nom de tous et dans l'intérêt de tous. En cas de pression forte à ses frontières, il est en droit d'exiger que les autres Etats, bénéficiaires de la protection assurée par lui, viennent à la rescousse en cas de difficultés graves.

Or, les solutions préconisées sont opposées : venir en aide ou se prémunir contre les défaillances (voir sanctionner l'Etat qui est à l'origine de ces défaillances en surveillant mal ses frontières extérieures). C'est l'idée du cordon sanitaire évoquée ci-dessus. Derrière cela se cache une autre question : en cas de défaillance qui préserver derrière ce cordon ?

• l'espace Schengen dans son ensemble ? La proposition de la Commission dans le cadre de la gouvernance Schengen va davantage dans ce sens;
• les Etats membres dans leur individualité ? C'est l'approche défendue par les Etats membres. La réintroduction des contrôles aux frontières doit être décidée par eux individuellement pour leur intérêt propre.

Se profile en toile de fond encore un autre débat, celui qui a été au fondement de la création de l’espace Schengen : l’Europe forteresse versus Europe passoire :

• l’Europe forteresse est dénoncée par les associations de protection des droits de l’Homme et des migrants au motif que l’UE est trop répressive et pas assez accueillante à l’égard des migrants et des réfugiés;
• l’Europe passoire est dénoncée par les partisans d'une approche plus stricte à l'égard de la délinquance et de l'immigration.  Préconisant un retour de l'Etat, celui-ci doit se doter des moyen d'enrayer une immigration incontrôlée et une criminalité qui, avec la mondialisation, déborde le cadre national.

Voici à titre d'illustration, trouvé sur le web, un article de présentation du sujet, et :

• un exemple de discours sur l'Europe forteresse et un autre encore;
• un exemple de discours sur l'Europe passoire et un autre encore.

Sur la problématique de l'Europe forteresse, vous pouvez consulter les analyses critiques de Didier Bigo, en particulier cet article-ci, et ceux de la Revue Culture et conflits (et notamment l'article de Monica Den Boer).

Ces deux discours, Europe forteresse d'une part, l’Europe passoire d'autre part, s'opposent au sens où la figure du migrant est :

• pour les tenants d'une Europe forteresse, une victime (de la situation économique dans son pays d'origine, des violences qu'il subit, de l'exploitation par les passeurs lors de son périple ou encore d'un rejet de la part des pays d'accueil);
• alors que pour les tenants de l'Europe passoire, il est menace (à la sécurité nationale et/ou à l'homogénéité de société d'accueil). 

Le discours de l'Europe passoire prône un discours plus ferme envers l'immigration (populations étrangères inassimilables, porteuses pauvreté et de délinquance, etc.). Il fait référence à un mur plein de trous (image de la passoire).
Toutefois, ces deux discours se rejoignent, dans une certaine mesure du moins, quant à leurs effets : ils préconisent le démantèlement du dispositif Schengen. Seulement, les finalités sont différentes :

• les adversaires de l’Europe forteresse préconisent ce démantèlement au nom d’une Europe conçue exclusivement en tant qu’espace de liberté (le dispositif Schengen étant vu avant tout comme un mur infranchissable, mortel  pour les migrants);
• les adversaires d’une Europe passoire réclament ce démantèlement au nom de la défense de la souveraineté nationale et au nom de l’idée que seul l’Etat national est capable d’ériger un mur protecteur efficace (c’est d’ailleurs la raison pour la quelle le Danemark avait rétabli les contrôles aux frontières avec l’Allemagne. Le but : empêcher l’immigration et l’importation de la criminalité venant de l’extérieur du pays).

Un aspect intéressant au sujet du thème de l'Europe passoire (et de la criminalité importée), a porté sur le débat en Suisse sur l'adhésion du pays à l'espace Schengen. Outre le fait cette adhésion signifie, par certains partis politiques, un renoncement à la souveraineté et une soumission à un régime étranger, la France est présentée comme une source de menace. C'est à  partir de ce pays qu'émane une partie de la criminalité sévissant en Suisse romande. Ce thème, médiatisé en France seulement de manière ponctuelle, l'a été nettement plus en pays helvète.


2. Quelques mythes et idées fausses sur la coopération Schengen :

• La coopération Schengen est fondée sur des traités. 
• non plus maintenant) elle était jusqu’à son intégration dans l’UE consécutive à la communautarisation de l’immigration au moment de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam signé en 1997. Le dispositif Schengen était prévu par une convention de droit international : la convention d'application Schengen signée par quelques Etats membres au début des années 1990. Ce dispositif, moulé dans le code frontières Schengen, est à présent du droit communautaire avec un rôle important donné à la Commission dans le contrôle du dispositif ;
• Un Etat peut rétablir librement les contrôles à ses frontières.
• non car le code frontières Schengen conserve le principe de libre circulation des personnes qui existait dans la  convention : les contrôles aux frontières intérieures sont levés. Par exception, ces contrôles peuvent être rétabli par l’usage par un Etat d'une clause de sauvegarde prévue à cet effet. Mais le point d’achoppement est que la clause prévue initialement concernait les questions d’ordre public et non l’afflux soudain et massif de migrants. D’où la refonte du dispositif Schengen avec l’introduction d’une nouvelle clause de sauvegarde consacrée aux « circonstances exceptionnelles » ;
• Les Etats sont libres de surveiller leurs frontières (extérieures) comme ils l’entendent : 
• non car le principe de la coopération Schengen allie responsabilité et solidarité :
• Responsabilité car l’Etat contrôle le segment des frontières pour tous les autres (Etats de la zone Schengen). Une frontière poreuse signifie la possibilité pour le migrant d’entrer aisément par cette porte pour se déplacer ensuite librement dans un espace sans frontières;
• Solidarité car comme un Etat surveille son segment pour le compte de tous, tous les autres doivent lui venir en aide. La question dite du « partage du fardeau », longtemps épineuse, a été réglée par la création de fonds financiers communautaires. A l’heure actuelle, l’argent mis en commun, notamment pour la surveillance des frontières, permet de venir en aide à cet Etat.

3. Vers quoi s’achemine-t-on ?

• La réforme de Frontex ayant été adoptée (l’agence a, à présent, davantage de prérogatives qu’auparavant (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet)), le renforcement des frontières extérieures se poursuit avec le développement des frontières intelligentes (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet) dont fait partie le projet Eurosur. A ce propos, le projet de règlement l'instituant est actuellement en cours d'adoption (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet) :
• La réforme des fonds financiers est en cours. Alors que la crise économique sévit, les questions de sécurité dominent l’agenda politique européen et la Commission prévoit d’allouer aux fonds liés à la sécurité intérieure et à la protection des frontières plusieurs milliards d’euros (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet);
• La crise Schengen a une dimension externe. Pour empêcher la venue de migrants, il faut que l’Union ait une approche d’ensemble et cohérente. C’est ce qu’a souligné la Commission dans une communication consacrée à l’Approche globale (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet). Le Conseil doit encore se prononcer sur le texte. Il doit le faire en fin de mandat de la présidence danoise (voir billet de securiteinterieure.fr à ce sujet);
• Bien entendu, le paquet concernant le gouvernance Schengen doit être adopté. Au cœur des enjeux : l’étendue du pouvoir de la Commission.

La suite dans la troisième partie...


Plan de la troisième partie

1. Quelle est la teneur du projet de refonte du dispositif Schengen ?
2. Les Etats auront-ils leur mot à dire ?
3. Alors que penser de la réforme dans son ensemble ?
4. Et pour conclure

Pour consulter la première et la troisième partie

bibliographie mise à jour en juin 2012

Eléments de bibliographie

• Le droit institutionnel de la sécurité intérieure de l'UE par Pierre Berthelet;
• La gestion des frontières extérieures de l'Union européenne - Défis et perspectives en matière de sécurité et de sûreté, (sous la direction de Jean-Christophe Martin), Paris, Pedone, 2011
• les notes et publications d'Yves Pascouau de l'EPC en particulier la dernière "The Schengen evaluation mechanism and the legal basis problem: breaking the deadlock";
• l'étude de Marie-Laure Basilien-Gainche, "La remise en cause des accords de Schengen", CERISCOPE Frontières, 2011;
• l'étude de Philippe Kaeser consacrée au dilemme de Schengen;
• la note de Charles Elsen, Le rôle des accords de Schengen dans la construction européenne; 
• l'étude de Dirk Vanheule, Dr. Joanne van Selm, Dr. Christina Boswell, L’application de l’article 80 du TFUE sur le principe de solidarité et de partage équitable de responsabilités entre les États membres, y compris sur le plan financier, dans le domaine des contrôles aux frontières, de l’asile et de l’immigration;
• l'article de Julien Jeandesboz, Contrôles aux frontières de l’Europe - Frontex et l’espace Schengen, La Vie des idées;
• l'article de Virginie Guiraudon, "Schengen, une crise en trompe-l'oeil", Politique étrangère, n° 4, hiver 2011, p. 773-784;
• l'article de Denys Simon,« C’est la faute à l’Europe, c’est la faute à Schengen… », Revue Europe, mai 2011 , p. 1;
• l'article de Denys Simon, "Un Huron à Schengen", Revue Europe, avril 2012, p. 1;
• l'article de Catherine de Wenden, "Les flux migratoires légaux et illégaux", CERISCOPE Frontières, 2011; 
• l'article de  Philippe Bonditti, "L'Europe : tracer les individus, effacer les frontières", CERISCOPE Frontières, 2011;
• l'article de Didier Bigo, "Frontières, territoire, sécurité, souveraineté", CERISCOPE Frontières, 2011;
• les études du CEPS (en anglais seulement), comme :
• Sergio Carrera, Elspeth Guild, ‘Joint Operation RABIT 2010’ – FRONTEX Assistance to Greece’s Border with Turkey: Revealing the Deficiencies of Europe’s Dublin Asylum System;
• Sergio Carrera, Anaïs Faure Atger, L’Affaire des Roms: A Challenge to the EU’s Area of Freedom, Security and Justice; 
• Peter Hobbing, A farewell to open borders? The Danish Approach;
• les articles de la revue Culture et conflits comme : 
• Ruben Zaiotti : La propagation de la sécurité : l’Europe et la schengenisation de la Politique de voisinage:
• Didier Bigo, Elspeth Guild, La mise à l'écart des étrangers.

A consulter aussi une sélection d'ouvrages universitaires à ce sujet (en particulier les ouvrages de Wenceslas de Lobkowicz, Denis Duez, Jörg Monar, Yves Pascouau, Emmanuel Barbe...).

Article soumis à copyright. Pour le citer, merci de prendre la référence suivante :

Pierre Berthelet, "Crise et réforme de Schengen : mais au fond de quoi parle-t-on et où va-t-on ?", article mis en ligne le 6/01/2012, URL : http://securiteinterieurefr.blogspot.com/2012/01/crise-et-reforme-schengen-de-quoi-parle_09.html

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