Expulsion des migrants illégaux : vers la création d'"Equipes Frontex d’intervention rapide pour les retours"

Renforcer le dispositif Frontex en matière d'expulsion. Voici ce que propose la Commission dans une communication instituant un programme européen spécifique en matière de retour.
Répondant à l’appel des chefs d’Etat et de gouvernement, ce plan d’action de l’UE en matière de retour définit les mesures immédiates et à moyen terme qui seront adoptées pour renforcer l’efficacité du système de l’UE en matière de retour (à lire sur securiteinterieure.fr : De nouvelles mesures pour accentuer le retour des faux demandeurs d’asile).

Parmi les mesures phare :

• la modification du mandat de Frontex avec la création d’un bureau Frontex chargé des retours et la mise en place d’équipes Frontex d’intervention rapide pour les retours;
• l'élaboration d'un système intégré de gestion des retours en reliant tous les réseaux et programmes financés par l'UE ayant pour objet le retour et la réadmission;
• des crédits alloués au retour et à la réintégration durables dans le cadre des programmes financiers de l’UE en matière d’aide au développement et de politique de voisinage.

Pourquoi cette communication ?

Le retour dans leur pays d'origine, dans le plein respect du principe de non-refoulement, des migrants en situation irrégulière qui ne bénéficient pas du droit de séjour dans l’Union européenne, est un élément essentiel de l’action d'ensemble de l’UE pour traiter la question des migrations et, en particulier, pour réduire la migration irrégulière.

L'agenda européen en matière de migration, adopté par la Commission européenne le 13 mai 2015, a souligné que l'une des incitations à la migration irrégulière tient au fait qu'il est notoire que le système de l'UE pour assurer le retour des migrants en situation irrégulière n'est pas suffisamment efficace (à lire sur securiteinterieure.fr : "Agenda européen pour les migrations" et imposition aux Etats de quotas de migrants interceptés : beaucoup de bruit pour rien ?).

En 2014, moins de 40 % des migrants en situation irrégulière ayant reçu l’ordre de quitter l’UE sont effectivement partis. L'efficacité du système de l’UE pour le retour des migrants en situation irrégulière doit être renforcée.

Encourager le retour volontaire 

L'option privilégiée demeure, toutes les fois où cela est possible, le retour volontaire des migrants en situation irrégulière dans leur pays d'origine. En 2013, on estime qu’environ 40 % des retours étaient des départs volontaires, contre 14 % seulement en 2009.

Par l’intermédiaire du réseau européen des migrations (REM) la Commission procèdera à un suivi et à des évaluations afin de déterminer si les disparités entre les programmes de retour volontaire et de réintégration des États membres sont de nature à favoriser un «return shopping» — les migrants choisissant ainsi les États membres où les conditions de retour sont les plus lucratives.

Pour accroître davantage le taux de retour volontaire, la Commission soutient le réseau ERIN (European Reintegration Instrument Network) qui prévoit une aide à la réintégration, et un soutien social et professionnel pour les candidats au retour.
Au-delà des possibilités financières offertes par le Fonds «Asile, migration et intégration» (AMIF), les crédits alloués au retour et à la réintégration durables constitueront une priorite absolue des programmes financiers de l’UE dans les domaines de la coopération au développement et de la politique de voisinage.

Une application renforcée de la directive « retour »

La Commission, qui évalue à l'heure actuelle l'état de l’application de la directive « retour », entend tout mettre en œuvre pour en assurer la mise en œuvre correcte.
Elle engagera des procédures d’infraction à l’encontre des États membres qui ne se conformeront pas pleinement à toutes ses dispositions, y compris à l’obligation de prendre et de faire exécuter les décisions de retour.
Par ailleurs, la Commission présentera, au plus tard en 2017, un deuxième rapport au Parlement européen et au Conseil, examinant la nécessité de réviser la directive «retour».

Un meilleur partage des informations pour mettre en œuvre le retour 

Actuellement, les États membres ne partagent pas systématiquement les informations sur les décisions de retour ou les interdictions d’entrée qu’ils délivrent aux migrants.
Par conséquent, un migrant en situation irrégulière qui a l’obligation légale de quitter le territoire peut éviter le retour, tout simplement en se rendant dans un autre État membre au sein de l’espace Schengen.
S'il est appréhendé, une nouvelle procédure devra être engagée, ce qui retardera d'autant le retour de cette personne.
Il n’est donc pas possible de garantir, dans la pratique, la reconnaissance mutuelle des décisions de retour délivrées par les États membres, ni leur exécution à l’échelle de l’UE.

La Commission proposera de modifier le Système d'information Schengen (SIS) afin d’améliorer son usage pour le retour des migrants en situation irrégulière. La Commission va proposer :

• d’obliger les États membres à introduire toutes les interdictions d’entrée dans le SIS afin d'empêcher les migrants qui ont fait l’objet d’une interdiction d’entrée délivrée par un État membre de revenir dans l’espace Schengen via un autre État membre;
• que les États membres introduisent dans le SIS toutes les décisions de retour qu’ils délivrent . Ces mesures devraient permettre de pister les personnes qui essaient d’échapper à un ordre de retour en se rendant dans un autre État membre;
• la mise en place d’un système central automatisé d’identification des empreintes digitales pour le SIS, afin d'établir l’identité des personnes sans identité confirmée, y compris des migrants en situation irrégulière.

En outre, la proposition révisée relative aux frontières intelligentes, que la Commission présentera au début de 2016 , contribuera à améliorer les taux de retour, en créant un registre de tous les mouvements transfrontières des ressortissants de pays tiers.
Ce registre permettra de pister les personnes qui dépassent la durée de séjour autorisée et de faciliter l’identification de celles qui ont détruit leurs documents d’identité.

Enfin, la Commission étudiera également la possibilité d’étendre le champ d’application et l'objet du règlement Eurodac, afin de permettre l’utilisation de données aux fins du retour.
L’objectif serait de permettre aux autorités des États membres chargées du retour de savoir si un migrant en situation irrégulière qu'elles interceptent a précédemment été appréhendé ou fait l’objet d’un relevé d’empreintes digitales dans un autre État membre.

Renforcer le rôle de Frontex 

Frontex devrait être dotée de ressources appropriées pour accomplir les tâches qui lui incombent en matière de retour. La Commission a proposé qu'un montant supplémentaire de 5 millions d’euros soit alloué à Frontex dans le budget 2016, spécifiquement pour les activités liées aux retours. Cela devrait lui permettre d’allouer un budget de 15 millions d’euros en 2016 à cette fin.

L'identification des migrants et la délivrance des documents de voyage pour leur retour constituent un défi majeur.
Frontex devrait faciliter les contacts et la coopération entre les États membres et les pays tiers, en particulier ceux qui ne disposent pas d’une représentation consulaire dans les États membres concernés. L'agence Frontex devrait en outre aider les États membres à affréter des avions pour les opérations de retour, y compris en procédant elle-même à l'affrètement.

Des contrôleurs de l'équipe mise en place dans le cadre du projet Forced Return Monitoring (FReM) pourraient être mis à disposition, en vue de rendre compte des opérations de retour de manière neutre. Frontex peut financer le coût de cette mise à disposition et aider les États membres à créer, grâce à des actions de formation, des escortes de réserve qui puissent être rapidement déployées sur les vols de retour.

Un soutien renforcé dans le cadre de l’approche «points névralgiques»

L’approche «points névralgiques» lancée par l'agenda européen en matière de migration permet de renforcer considérablement le soutien opérationnel apporté aux États membres soumis à une forte pression migratoire.
Dans le cadre de cette approche, Frontex peut déployer des équipes mobiles afin de fournir à ces États membres situés en première ligne, et ce à plusieurs stades, un soutien opérationnel sur place et des informations en matière de retour.

Frontex peut contribuer à l’identification des migrants. Les experts coordonnés par Frontex peuvent aider les États membres à enregistrer les migrants, appréhendés et nouveaux arrivants, qu'ils disposent ou non de documents d'identité.
Ils peuvent filtrer les migrants nouvellement arrivés, afin d'établir leur nationalité présumée et d'éviter l'usurpation de nationalité.

Frontex peut également coordonner et cofinancer les opérations de retour vers les pays d’origine ou de transit, et peut apporter son aide à leur organisation.
Frontex devrait envisager qu'une escale systématique soit effectuée, dans les États membres de première ligne, par les vols communs de retour en provenance d’autres États membres.

Modifier le mandat de Frontex 

La Commission fera en 2016 des propositions législatives visant à renforcer le mandat de l’agence Frontex relatif aux retours.
Elle se penchera sur les moyens d’octroyer à Frontex un mandat renforcé couvrant à la fois la coordination de la coopération opérationnelle en matière de gestion des frontières extérieures et le retour des migrants en situation irrégulière. La Commission proposera:

• la création d’un bureau Frontex chargé des retours, afin de mettre davantage en évidence la fonction de l’agence dans ce domaine;
• la mise en place d’équipes Frontex d’intervention rapide pour les retours, chargées d'apporter un soutien en matière d’identification, de coopération consulaire avec les pays tiers et d’organisation des opérations de retour pour les États membres;
• L’autorisation donnée à Frontex de lancer des opérations de retour — actuellement, seuls les États membres peuvent décider de telles opérations — et de coordonner et organiser des opérations de retour à partir d’un seul État membre;.
• l’élargissement du soutien que Frontex apporte aux pays voisins de l’Union en matière de retour des migrants en situation irrégulière, par le biais d’une assistance technique et d'un renforcement des capacités;
• L’extension des capacités d’analyse en matière de retour et de réadmission. En particulier, le mandat de Frontex en relation avec l’analyse des risques devrait être étendu à la collecte et à l’analyse de données relatives aux mouvements secondaires irréguliers de ressortissants de pays tiers au sein de l’UE, afin de contribuer à assurer le retour des ressortissants de pays tiers qui ne sont pas légalement autorisés à séjourner dans l’UE;
• Le renforcement du rôle de Frontex en tant que plateforme de l’UE pour l’échange d’expériences et de connaissances pratiques sur les questions liées au retour, par l’intermédiaire du réseau de points de contact directs sur le retour.

Un système intégré de gestion des retours

La Commission favorisera et guidera l'élaboration d'un système intégré de gestion des retours en reliant tous les réseaux et programmes financés par l'UE ayant pour objet le retour et la réadmission.
Elle créera des synergies entre l'approche intégrée européenne en matière de retour à l'égard des pays tiers (EURINT), l'ERIN et le réseau européen des officiers de liaison «retour» (EURLO).
Ces réseaux devraient collaborer de manière à se renforcer mutuellement, avec l'aide de Frontex qui coordonnera ce système au niveau opérationnel.

Les officiers de liaison «migration» européens qui seront déployés dans les délégations de l'UE, dans les principaux pays d'origine ou de transit, devraient faciliter la coopération avec les autorités de ces pays en ce qui concerne la réadmission de leurs ressortissants qui séjournent illégalement dans l'Union.

Ces officiers de liaison devraient collaborer étroitement avec le réseau des officiers de liaison «immigration» (OLI) présents dans ces pays, avec les agences de l'UE – en particulier, les officiers de liaison Frontex détachés dans ces pays – et avec les réseaux actifs dans le domaine du retour, tels que le réseau européen des officiers de liaison «retour» (EURLO).

À la suite de l'évaluation de la législation de l'UE relative aux officiers de liaison «immigration», prévue pour 2016, la Commission examinera la nécessité d'accroître la valeur ajoutée du réseau des officiers de liaison «immigration».

Intensifier la coopération dans le domaine de la réadmission 

Les taux de retour vers les pays africains sont inférieurs à 30 %, soit bien en deçà du taux général de retour au départ de l'UE, égal à 40 %, qui est déjà insuffisant.

Pour l'heure, l'Union a conclu 17 accords de réadmission . Globalement, les retours et les réadmissions, dans les pays ayant signé un tel accord, de migrants en séjour irrégulier se révèlent plus aisés. La Commission exploitera toutes les possibilités qu'offrent ces comités pour renforcer la coopération pratique et accroître les taux de retours vers les pays partenaires.

Les pays prioritaires avec lesquels ces réunions seront organisées sont le Nigeria, le Sénégal, le Mali, l'Éthiopie, la République démocratique du Congo, la Guinée, la Côte d'Ivoire, l'Éthiopie et la Gambie, compte tenu de l'évolution des tendances migratoires.

La Commission étudiera également la nécessité d'entamer des négociations relatives à des accords de réadmission avec d'autres importants pays d'origine ou de transit des migrants en situation irrégulière.
Par ailleurs, l'Union entamera des dialogues politiques à haut niveau avec les pays d'origine et de transit des migrants en situation irrégulière.
Les pays prioritaires possibles pour les dialogues à haut niveau sur la réadmission sont le Maroc, l'Algérie, l'Égypte, le Nigeria, le Sénégal, la Guinée, le Mali, la République démocratique du Congo, la Côte d'Ivoire, l'Éthiopie, la Gambie, l'Afghanistan, le Bangladesh, le Pakistan et le Sri Lanka.

Accroître l’influence de l’UE en matière de retour et de réadmission 

L’Union européenne doit accroître son influence en ce qui concerne la réadmission dans ses rapports avec les pays partenaires, afin de garantir la mise en œuvre des engagements et des accords existants, et de faciliter la négociation et la conclusion de nouveaux accords et engagements.
Le Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 a invité la Commission et le Conseil à élaborer «un paquet global afin d'appuyer les négociations».

Il conviendrait de tirer parti des possibilités de migration légale offertes aux travailleurs hautement qualifiés et à des fins d'études et de recherche, afin de garantir la coopération en matière de réadmission.
Bien que la fixation du nombre de migrants économiques admis soit une compétence des États membres, une approche coordonnée au niveau de l’Union pourrait être adoptée afin de peser plus efficacement sur la négociation des accords ou arrangements de réadmission avec les pays tiers concernés.

Il convient cependant d'identifier également les sources d'influence importantes en dehors du domaine des affaires intérieures pour renforcer la coopération des pays tiers en matière de réadmission, conformément à la demande du Conseil européen des 25 et 26 juin 2015 selon laquelle, «sur la base du principe "donner plus pour recevoir plus", l'assistance et les politiques de l'UE seront utilisées pour inciter à la mise en œuvre des accords de réadmission existants et à la conclusion de nouveaux accords en la matière».

D'autres moyens de pression devraient être utilisés, notamment l’aide au développement, la politique de voisinage, les accords commerciaux et les préférences commerciales (avec la possibilité de soumettre la conclusion d’accords de libre-échange ou l’octroi d’un traitement préférentiel pour certains pays tiers à la conclusion en parallèle d’un accord de réadmission), l’éducation (Erasmus +) et la culture.

(synthèse du texte par securiteinterieure.fr)

• communication de la Commission

A lire par ailleurs sur securiteinterieure.fr, le Dossier spécial "Crise des réfugiés" de securiteinterieure.fr

RAPPEL IMPORTANT PAR AILLEURS : l'angle retenu est celui de la sécurité, mais il convient de noter que cette crise revêt de nombreux autres aspects, humanitaires notamment (consulter à ce sujet  la charte éditoriale de securiteinterieure.fr).

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